乡村土地承包之法律思考

一、我国土地承包经营权流转市场存在的问题

１．土地流转市场供需不平衡，市场活跃程度不高由于受传统思想的影响，农民对土地有着极为深厚的感情，土地对于农民有着经济收益、就业岗位、社会保障等基本功能，农民失去了土地就意味着失去了最基本的生存保障［２］。２．土地承包经营权流转规模较小，难以集中成片我国土地资源丰富多样，有些地区地形复杂，难以集中耕种，再加上我国大部分土地是按照人口数量抽签决定，要实现土地的集中成片，首先要征得所有人的一致同意。由于种种原因，总会有一部分人认为自己吃亏而不同意集中规模经营，他们的这种权益就与推进农业效益的发展之间产生了矛盾和冲突，面对这种冲突和矛盾，立法者就要做出平衡和选择［３］。３．土地承包经营权流转市场地区差异大，发展不平衡土地承包经营权流转市场的发育程度与经济发展水平密不可分。东部沿海地区经济发展水平较高，农地流转市场比较活跃。而我国中西部地区经济发展比较落后，社会保障机制不健全，多数农民不愿意转让土地。这种地区间经济发展水平的不同直接导致了农地流转市场发育程度的差异。为了土地流转市场进一步发展，尽快建立统一的土地承包经营权流转市场是当前的重要任务。

二、影响我国农村土地承包经营权流转市场发展的障碍性因素

我国农村土地承包经营权流转市场在逐步健全完善之中，但在此过程中仍有不少因素制约着流转市场的进一步发展，只有理清这些障碍因素并据此找出解决的办法，才能更快地发展我国的农村土地承包经营权流转市场。１．农地流转法律法规不健全，流转合同不够规范第一，农村土地承包经营权流转市场各类主体不明确。《农村土地承包法》规定土地承包经营权的主体可以是本集体经济组织内的家庭，也可以是本集体经济组织以外的单位或个人。对于乡镇村集体经济组织、法人及其他经济组织能否成为土地承包经营权流转则并未规定。再者，由于法律对政府职责规制的缺位，导致地方行政干预过多，农村土地承包经营权流转的实质主体并不明确［４］。第二，土地承包经营权权属规定不清晰。现行法律法规中并没有一套界定土地产权的统一规则，这就会导致许多土地产权难以界定，进而引发各种矛盾。第三，土地登记制度及流转合同不规范。我国目前不动产登记仍不统一，随着我国市场经济的逐步完善以及土地权利交易的不断增加，将土地承包经营权和其他土地权利进行统一登记已是时代所趋［５］。实际生活中，无效合同行为以及未经授权代理或超越权限代理签订土地承包经营权流转合同的行为比比皆是，有的甚至签订私自买卖土地的合同，这些行为都需要法律来规制。２．流转市场机制不健全健全的市场机制是保证流转市场正常运行的重要因素，土地流转市场更加不能例外。我国农村土地承包经营权流转市场机制的缺失，首先表现在缺乏系统完整的交易组织机构。农户间自发的流转现象还是占大多数，信息比较闭塞，基本是在小范围内进行，通常会导致交易成本过高，也无法在更大范围和空间里实现土地资源的合理优化配置。二是缺乏土地价值定级评估机构。我国目前还没有全面建立这种机制，造成了土地流转过程中的困难，再加上缺乏有效的监督管理机制，交易缺乏公平性与透明度，为以后可能出现的问题埋下了隐患。三是缺乏土地金融制度和信托机制。土地承包经营权流转市场的长期运行需要资金支持，而要想拓宽流转过程中的资金来源，就应当建立完善的金融制度，也就是以土地承包经营权抵押贷款为核心，以服务农民为宗旨的土地金融制度。建立这样一个制度有利于促进流转形式的多样化和流转规模的扩大，促使流转市场长期有效运行［６］。３．农村社会保障体系滞后农村社会保障体系的滞后也是阻碍土地流转的一个重要因素。由于没有完善配套的服务保障体系，加上非农岗位就业的不稳定性，一旦遇有疾病或者其他灾害，他们完全没有任何应对能力，土地是保障他们基本生活的最后屏障。他们长期依赖于土地而不愿意出让，这在很大程度上限制了农村土地的流转，不利于土地承包经营权流转市场的建立和完善。

三、完善土地承包经营权流转市场的对策建议

１．完善土地流转制度相关立法，规范流转市场要规范农村土地承包经营权流转市场，首先要加快立法进程，在修改和完善现有法律制度的基础上，尽快制定出一部系统的《农村土地承包经营权流转法》，进一步规范流转行为。在法律中对于土地流转的主体、适用范围、权利义务、收益分配等都要进行详细明确的规定。从法律上保障村小组的土地合作社等组织也可以成为农民土地集体所有权主体，共同讨论土地流转等问题，保护农民的合法权益。对土地产权也应当做出相应的规定，产权明晰是流转市场健康运行的重要前提。要完善公有产权的结构体系，从法律制度层面规范和调整农民土地持有产权的地位，从产权制度层面切实落实农民在土地控制和利用方面的经济权利［７］。还要明确规定土地流转市场的监管制度，对监管主体权利义务以及职责范围等都要做出明确规定，使得土地流转市场更加完善。２．建立和完善中介服务机构土地流转市场的正常运行和发展离不开健全的中介组织机构。首先要设立信息服务组织，及时有效的信息通常会给我们带来巨大的收益。乡镇、村等可以建立农村土地流转交易信息网络，将可流转土地的数量、价格、区位等信息资料及时登记，定期对外公开发布，接受双方咨询。其次，要建立土地评估事务所，对土地的价值进行有效评估可以在交易中形成合理的交易价格，促使流转平台更加公平。第三，应当建立土地融资公司或者土地信托机构。土地融资机构可以很好地解决资金问题，降低市场风险。土地融资公司也可以从事抵押业务或者土地储蓄业务，对于放弃土地使用权的农民实行无息或低息贷款，鼓励他们自主创业，促进劳动力向二、三产业转移，有利于土地承包经营权的流转和规模经营。还可以尝试建立土地信托机构，土地承包经营权信托可以有效保障承包方的利益和防止土地的抛荒现象发生，提高土地的利用效率，达到双赢的效果。３．健全农村社会保障制度，推动劳动力转移健全的农村社会保障体系是建立和完善农村土地承包经营权流转市场的重要保证。要加快建立农村社会保障制度的改革，将农村的“三险”统一纳入社保范围，降低农民对土地的依赖程度［８］。要健全农村社会保障制度，就要做到以下几个方面：第一，切实保证农民的最低生活保障。第二，进一步完善农村社会养老保险制度，还要加强对农民工权益的保护，改革户籍制度，鼓励农民工进城务工，向非农产业发展，确保他们享有和城镇公民相同的待遇，取消农民工身份在城镇落户的各方面限制，实现就业平等。第三，进行医疗体制改革，完善农村合作医疗保险制度。要完善农村社会保障体系的建设就需要逐步提高医疗保险的参保水平，多渠道筹集资金，提高政府投放资金的比例。另外，要积极推行新的合作医疗制度，实现城乡统一的医疗保险制度，逐步建立医疗费用核准制度和农民医保卡城乡统一结算制度［９］。通过这一系列的措施，确保农村居民能够看得起病并且能够得到较好的医疗服务，弱化土地的保障功能，为农村土地承包经营权流转市场的建立和完善创造更好的条件。

作者：马晶 单位：华中师范大学

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