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历史演变：政府主管机构与理事会英国是一个具有悠久历史和多元文化的国家，直至今日在世界范围内仍有较强的影响力。英国奉行文化自由发展的信条，因此直到第二次世界大战之前，英国政府对于文化的管理基本上采取的是放任政策，没有专门的文化管理机构，没有成文的文化管理政策，也没有完整的文化管理体系，管理文化的职能主要分散在以经济管理部门为主的各部门中。
1940年，经英国议会批准和皇家特许，建立了两个半官方的文化管理机构：英国音乐艺术促进委员会和国家娱乐服务联合会。二战后的1946年，议会宣布将英国音乐艺术促进委员会改组为大不列颠艺术委员会(theArtsCouncilofGreatBritain)，作为执行政府文化政策的重要机构。1965年，英国政府成立了艺术和图书馆部(theMinistryofArtandLibrar—Y)，提出要通过教育、保护和资助三种形式支持英国文化艺术及其政策的发展，并提出要“主动地”支持文化发展的目标、进一步增加政府对文化的经费投入。1992年，梅杰政府成立了国家文化遗产部，将原来分散在六个部门的文化职责集中在一起，将全国的文化艺术、文化遗产、新闻广播和旅游等事业交由文化遗产部统一管理，并且把文化遗产大臣列为内阁核心成员之一，充分表明了政府对文化事业的重视。1997年工党执政后，又将文化遗产部更名为文化、媒体与体育部(DepartmentforCuhure，MediaandSport，简称DCMS)，明确规定其目标是：重视对文化遗产的保护和开发利用；鼓励艺术活动的创新和多样化；推动对外文化交流和英国文化教育在全世界的传播②。当前，英国的国家文化发展目标是“让大部分人能够享受最好的资源”，具体体现在扩展公民参加文化生活的渠道、保证其能够获得最好的公共文化服务，以及通过开展文化活动提升人民生活质量等多个方面。
可以看出，英国的文化管理体制经过半个多世纪的发展，由最初的完全自由发展到设立国家层面的半官方理事会，再到目前的政府文化主管部门与理事会共存且合作发展的模式，这一演变过程中最突出的变化是政府在其中的地位和作用明显加强，也就逐步形成了“一臂之距”管理模式与整套运作机制。
2“一臂之距”分权管理原则“一臂之距(Arm’SLength)”原指在队列中与前后左右的伙伴保持相同的距离。该原则最先被引用在经济领域，也称为独立交易原则，指具有隶属关系的经济组织(如母公司与子公司)在交易时都具有平等的法律地位，一方不能取代或支配另一方。
这一原则被运用到文化领域时，则是要求国家对文化采取一种分权式的行政管理体制。从对文化的集中管理到分权管理，这是“一臂之距”原则的基本要义。
“一臂之距”的雏形出现在1967年2月，英国女王向二战后成立的大不列颠文化艺术委员会颁发了新的特许证，明确规定了该机构的宗旨和职责：发展艺术实践，增进对艺术的了解；在全国公众中普及艺术；直接或间接为上述目的做政府部门和地方政府以及有关机构的顾问，并与其合作。同时还明确规定该委员会有权代表政府负责向艺术机构分配拨款的决策与实施。国际艺术委员会和文化机构联盟(TheInternationalFederationofArtsCouncilsandCultureAgencies，IFACCA)④在2002年5月公布的一份文件中指出：“成立于1946年的大不列颠文化艺术委员会是全球第一个体现‘一臂之距’原则的中介组织。”此后，越来越多的此类非政府公共文化机构，在“一臂之距”的原则和模式下，成为英国文化发展的主体力量。
目前，“一臂之距”已经成为英国文化发展管理模式的准确概括和基本原则，即为避免直接干预文化艺术创作活动，防止资金分配上的政治影响，中央政府采取经由中间环节拨款的方式，把资金间接地分配给艺术组织或艺术家。具体而言，就是中央政府主管部门——文化、新闻和体育部，只负责制定文化政策和财政拨款，没有直接管辖的文化艺术团体和文化事业机构，具体管理事务交由中介机构——非政府公共文化机构，即各类艺术委员会负责执行，对文化团体和组织进行评估和拨款。这些中介性质的非政府公共文化机构通过具体分配拨款的形式，负责资助和联系全国各文化领域的文化艺术协会、组织、团体、机构和个人，形成全社会文化事业管理的网络体系。政府虽然不能对文化单位直接提供资金支持，但可以通过具体拨款方式对非政府公共文化机构在政策上加以协调，体现政府对文化艺术的管理目标和支持重点。英国政府对文化事业的资助重点一般有三个方面：第一，严肃艺术，如戏剧、古典音乐、歌剧、芭蕾等；第二，国家级的重点文艺团体和公益性事业单位，如皇家歌剧院、皇家芭蕾舞团、大英博物馆、大英图书馆、国家美术馆等；第三，高质量的艺术节目。对于接受资助的组织和团体来说，来源于非政府公共文化机构的政府资助也不是固定的，需要以每年的成绩与下一年的规划来确定。为保证政府资金的投入落到实处并取得良好效果，这些中介性的非政府公共文化机构会通过各种方式对享受政府长期资助的文化组织和团体进行监督和评估。
3“一臂之距”内涵：主体、架构与运行
3．1管理主体及其架构英国的文化管理主体可以分为三级：一是中央政府和地方政府的文化主管部门，如文化、媒体与体育部；二是文化领域的非政府公共机构(Non—De—partmentalPublicBodies，NDPBs)，即半官方的各类非政府公共文化机构——文化艺术委员会，负责执行文化政策和具体分配文化经费，如英格兰艺术委员会、英国电影学会、大英博物馆等；三是各类行业性的协会组织和基层民间文化组织。这三级管理机构相对独立，无垂直行政领导关系，但通过制定和执行统一的文化政策，逐级分配和使用文化经费等途径紧密联系在一起。第二级中介机构接受第一级主体，即政府的委托，为政府提供文化政策咨询、向政府提供文化政策设计、策划具体的文化政策实施，并负责把政府的部分文化拨款落实到第三级的那些具体文化协会和组织。但这些中介组织与政府并没有隶属关系，而是有着自身的独立的法律地位，虽然接受政府的委托，但独立履行其职能。如图1所示。
3．2英国文化、媒体与体育部文化、媒体与体育部是英国中央一级的文化主管机构，全面负责统管英国的一切文化事务，为国家文化发展扫清障碍、创造和提供条件，使得每个公民都可以参与并享受国家公共文化。该部门主要负责制定文化艺术、历史文物、广播、创意产业、博物馆、图书馆、博彩业、体育、旅游等领域的一系列相关政策，统一划拨经费，制作国家文物、艺术收藏品清单，颁发文化产品出口许可，以及管理政府艺术收藏品等。
近十年问，文化、媒体与体育部最具代表性的工作成就是创立并推广了“创意产业”，强调创意在文化产业发展中的重要地位，并通过文化创意将英国文化推广至全球。其对于创意产业的定义是：源自个人创意、技巧及才华，通过知识产权的开发和运用，具有创造财富和就业潜力的行业。根据这个定义，在2001年发布的《创意产业发展报告》中，将广告、建筑、艺术和文物交易、工艺品、设计、时装设计、电影、互动休闲软件、音乐、表演艺术、出版、软件、电视广播等13个行业确定为创意产业；此外，旅游、酒店、博物馆和艺术馆、文化遗产以及体育，也被认为是与创意产业有密切经济联系的行业①。在管理上，文化、媒体与体育部是创意产业的核心管理部门，但非政府公共文化机构和地方行政部门也承担着相应的重要管理职能。与“一臂之距”的要义相契合，政府在对创意产业的管理上也秉持着保持距离、适当分权的原则，通过制定各类规划、政策和法律加以规范和指导。
在其日常管理工作中，文化政策制定和经费划拨是文化、媒体与体育部的两大核心工作。在其公布的2010—2011财年报告中，文化、媒体与体育部对包含博物馆、图书馆、美术馆、文化遗产、媒体、体育、旅游等诸多行业在内的文化领域总投人为15．268亿英镑(2009—2010财年总支出为15．266亿英镑)，而其2011—2012年的计划支出则为15．958亿，增幅为4．52％②。
3．3非政府公共文化机构(NDPBs)文化、媒体与体育部主要通过45个中介性质的公共机构主体来传递和实现自身的战略及目标。这其中包括37个非政府公共文化机构、4个公营公司、2个公共广播局、1个执行局，以及1个未能归类的接受财政部资金的机构——“教会”保护信托基金(ChurchesConservationTrust)。在这些公共机构主体中，文化、媒体与体育部主要依靠37个非政府公共文化机构来履行“一臂之距”原则，达到对全国公共文化事业的管理协调。在这37个非政府公共文化机构中，又分为31个执行性非政府公共文化机构③、5个咨询性非政府公共文化机构④和1个仲裁性非政府公共文化机构⑤。其中起决定性作用的是31个执行性非政府公共文化机构，这些机构的工作人员是半官方或非官方的文化从业人员、文化志愿者以及某一文化领域的专家学者，由其组成执行性非政府公共文化机构来代表政府具体管理文化事务。在具体执行文化政策的过程中，对文化机构和文化个人应该如何给予支持或给予何种程度的支持，都是由执行性非政府公共文化机构的专家决定的，而不是由政府文化主管部门的负责人决定。但与此同时，这些执行性非政府公共文化机构也必须向政府、议会和公众说明和解释其所做决定的合理性与正确性。
3．4执行性非政府公共文化机构一一以英格兰艺术委员会为例英格兰艺术委员会是与英国文化、媒体与体育部合作的31个执行性非政府文化机构之一，也是排在第一位的非政府公共文化机构，肩负着发展并投资公共文化艺术、丰富民众生活的任务。其前身是1940年根据皇家宪章成立的英国音乐艺术促进委员会。英格兰艺术委员会支持一系列的艺术、博物馆和图书馆活动，且内容形式多样，包括数字化、艺术、阅读、舞蹈、文学、音乐、手工艺、艺术收藏品等诸多方面。
英格兰艺术委员会是英国文化艺术领域最大的投资者，2011—2012年间，共向文化艺术领域投入了来源于国家财政补贴的3．93亿英镑和来源于国家彩票基金的2．11亿英镑，共计6．04亿英镑。其具体支出如表1所示。
根据其五年规划，2011—2015年间，英格兰艺术委员会计划共投入来自政府的14亿英镑资金，以及来自国家彩票基金的10亿英镑资金用于发展文①熊澄宇．英国创意产业发展的启示．求是，2012(7)②英国文化、媒体与体育部年度报告(2010—2011年度)．AnnumReportandAccounts2010—2011．DepartmentforCulture，MediaandSport．Pagel7③执行性非政府公共文化机构：依据法律设立，履行行政、监管、商业等方面的职能，且拥有独立的人事与预算，并接受外部审计。雇员一般都不是公务员，其管理层一般由政府主管部门部长任命或提名女王任命。
④咨询性非政府公共文化机构：通常由政府部门依据行政命令设置而无需特别立法，主要负责就主管部门管辖的相关事务向部门主管提供独立的专家咨询意见。此类机构通常没有自身的职员，而是由主管部门的公务员提供支持。
此类机构通常没有部门预算，而由设立此部门的主管部门负责其经费开支。
⑤仲裁性非政府公共文化机构：依据法律设置，在特定领域具有类似司法判决的权力，并作为民众对于政府部门决定不服的申诉渠道之一，以减轻司法体系的负担。此类机构的员工通常由主管部门派出人员兼任，没有自身独立的预算。化艺术事业，并惠及全民。其优先考虑发展的领域与项目有商业模型与管理、儿童与青少年、创意经济、艺术家天赋发展、数字创新与创意媒体、文化多样性等诸多方面。
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