摘要:法律援助立法在实体上存在过分偏重经济标准、缺乏相关配套措施、资金不足、供需失衡等缺陷，在程序上存在申请程序单一、经济困难证明较随意、是否受理决定形式不明确等不足，这些缺陷和不足造成当事人的诸多权益得不到保障。应当采取降低法律援助门槛、扩大援助方式和范围、减免辅助费用、受援人适当分担部分费用等多个立法措施，真正为弱势群体提供必要的法律服务。
关键词:法律援助;立法;实体法;程序法;弱势群体
我国有专门针对法律援助的立法，即《法律援助条例》，同时在《未成年人保护法》《刑事诉讼法》等多部法律中为弱势群体提供法律援助作了相应规定。但在法律援助实践中，立法上仍存在若干问题需要解决。
一、法律援助立法缺陷理论分析
(一)实体方面的缺陷
1．援助条件过分偏重经济标准。我国法律援助的条件偏重“经济困难”标准。在民事案件中，申请法律援助审查的主要标准是“经济条件”和“案情条件”。尽管在刑事案件中规定了针对特殊人群提供法律援助，但依然没有摆脱经济困难条件。如《刑事诉讼法》第三十四条规定:“对于盲、聋、哑、精神病人、可能被判处无期徒刑、死刑的犯罪嫌疑人，如果没有委托辩护人，国家应当指定辩护人为其提供法律援助。”这些规定从表面上看是为生理、心理或精神方面有缺陷的人提供法律援助，但为这些弱势群体提供法律援助的前提是他们没有委托辩护人(一般是经济困难没有委托辩护人)，可见刑事案件的法律援助前提依然是经济困难。在现实生活中，若申请法律援助人的经济条件刚好超过当地规定的“经济困难”标准，即使该当事人是个文盲，对法律一无所知，同时又没有经济能力请律师进行诉讼，他也得不到法律援助。对那些月平均收入刚好超过规定标准，但又在当地最低工资标准以下的“夹心层”人群，既不符合法律援助的条件，又付不起聘请律师进行诉讼的各项费用，他们的权利得不到法律保障，很有可能通过信访或上访等非法律途径解决纠纷。2．缺乏针对配套费用的法律援助。法律援助案件的配套费用主要包括案件受理费、财产保全担保费、司法鉴定费和调查取证费等。立法中没有规定受援人可以申请减免或缓交法律援助案件的配套费用，但司法实践中，这些配套费用又是必然会发生的。另外，法律援助案件还需要向有关行政部门、司法部门查询复印档案资料，这些调查取证费用在法律援助案件中也不能减免，需要律师支付，尽管金额不大，但办案成本会影响律师办案的积极性。3．法律援助经费保障不够。经费保障是法律援助事业发展的重要依靠。总体而言，我国的法律援助经费是相当紧缺的。2009年，我国法律援助案件批准总数641065件，针对法律援助机构人员工资及援助人员补贴的财政拨款总经费为74875.03万元。按照官方统计13亿人口计算，人均法律援助经费才0.4元，远低于国外水平［1］。尽管《法律援助条例》第三条、第七条对经费的筹措作出了规定，要求遵循“政府主导，社会参与”的原则，但地方政府(特别是经济不发达地方)提供的经费非常有限，需要广泛动员社会力量筹措资金。而鼓励社会捐助的政策、法律还不完善，民众和企业捐助积极性不高，特别是经济欠发达地区法律援助经费通过社会捐助方式筹集更加艰难。所以，政府一方面通过减少法律援助律师的补贴节省开支，一方面通过提高法律援助的准入门槛减少援助数量。这些措施仅是短期应急的下策，会形成恶性循环。4．缺乏非诉讼法律受案范围规定。当前法律援助案件主要集中在民事诉讼、刑事诉讼和行政诉讼领域，而有关民事调解、行政复议、行政裁决、商事仲裁等准诉讼性质的活动往往被排除在诉讼援助的范围之外。在实践中，这几种程序作为准司法程序与诉讼法律援助中所涉及的几乎没有区别，当事人在这些程序中同样需要得到专业的法律服务，因此应当将它们列入法律援助的服务范围。5．供需失衡，法律援助不能满足实际需要。虽然接受法律援助的人逐年增多，但在司法实践中仍是“僧多粥少”，法律援助处于供不应求的状况，不能满足法治社会的需要。据国家最新数据，截至2014年末，全国大陆总人口为136782万人，流动人口为2.53亿人。0至15周岁的人口为23957万，占人口总数的17.5%，60周岁及以上的人口为21242万，占总人口的15.5%，全国农民工总量为27395万人［2］。按未成年人、农民工、老人等弱势群体的千分之三计算法律援助需求量，全国约有217.78万件的需求量。2014年全国共批准办理法律援助案件1243075件，其中刑事法律援助案件总数为240480件，民事法律援助获得批准案件数为997058件［3］。法律援助供给量只占预计需求量的57%。与此同时，截至2014年末，全国法律援助管理机构和法律援助机构工作人员共有14533人，编制数为13364人，同比均略有增长。法律专业工作人员共有11517人，占总人数的79.2%，法律援助机构中具有法律职业资格或律师资格的工作人员数为6450人，法律援助注册律师数为4771人［4］。法律专业援助人员相对较少。
(二)程序方面的缺陷
1．法律援助程序单一呆板。除一般程序外，缺乏紧急程序、特殊程序、简易程序等程序法的补充规定。2．法律援助机构是否受理的决定形式未明确。2012年施行的《办理法律援助案件程序规定》第十三条规定了法律援助机构审查期限、补充材料及是否受理的决定，但没有规定法律援助机构应一次性列出全部补充材料，实践中出现分多次通知补充材料，导致申请人折腾多次。没有指明法律援助机应当书面决定还是口头决定，该决定是否可提起行政复议。实践中往往是口头决定，申请人对该决定有异议时无法救济其权利。3．经济困难证明不规范。经济困难证明制度可从程序上保障符合经济困难的公民获得法律援助。由于立法上没有对经济困难证明的提供者以及提供的程序作出具体规定，一些地方对经济困难证明的规定过于简单、缺乏可操作性。在司法实践中，法律援助机构要求受援人所在地的基层单位(通常是居委会、村委会、民政部门等)出具经济困难证明。一些基层部门乱作为，只要去找他们开经济困难证明，根本不作审查直接出具经济困难证明，在内容和程序上都比较随意，还有一些部门是不作为，多次找他们开经济困难证明都无果，这就造成一些不符合经济困难标准的公民可能因为一些部门的乱作为就轻易地获得困难证明而得到法律援助，而另一些符合经济困难标准的公民可能因为一些部门的不作为得不到经济困难证明，因而也就得不到法律援助，最终可能违背法律援助扶贫济困的初衷。
二、法律援助立法缺陷实例分析
(一)经济困难标准带来的伤痛
2014年某天，广州市海珠区某小区一个1岁左右的小男孩躺在婴儿车内经过该小区某栋楼下时，楼上某住户的撑衣杆突然从天而降，撑衣杆前端的铁叉刺破了婴儿车上面的遮阳布，继而刺中婴儿的眼睛，婴儿的父母花去医药费2万多，肇事撑衣杆的户主赔偿了全部医药费，但拒付其他的人身伤害应赔偿的项目，双方因此产生纠纷。受害方到司法部门申请法律援助，但在审查经济条件时发现婴儿母亲无业，全职带孩子，婴儿父亲月收入约3500元，家庭人均收入为1166元，超过了广州市法律援助的“经济困难标准”(月人均收入为1025元)，因此，婴儿的伤害纠纷得不到法律援助。另外本案还产生一系列困惑，由于婴儿不会讲话无法测视力，因而无法作伤残鉴定，故受害人的残疾赔偿金无法计算，还有眼睛后续治疗及眼部美容等费用由于缺乏医学评估也无法提供证据支持这些赔偿项目。
(二)缺乏法律援助相关配套制度的困惑
简某因工伤事故去某医院手术治疗过程中又发生医疗事故导致左手神经受损，因无钱作医疗事故鉴定，不能证明医疗事故损害等级和各方责任大小，医院也不愿承担赔偿责任，又由于受害人无钱交诉讼费导致案件迟迟不能立案，几番周折立案后，医院要求提供医疗事故鉴定报告，而当事人又没有经济能力去做医疗事故鉴定，导致案件长期悬而未决。一起胎儿死亡医疗纠纷发生在叶某与广东某医院之间，广州某区法院于2014年立案，到2016年3月，该案还未判决，主要原因是叶某无钱做医疗事故鉴定，法院要求撤销医疗事故鉴定，其理由是不做医疗事故鉴定法官无法做出判决。如果当事人撤销医疗事故鉴定，又面临两种不利的后果，第一种后果是法院建议撤销起诉，这当然是叶某难以接受的，谁也不愿起诉后等待两年还是撤诉的结果;第二种后果是法官判决败诉，全部诉讼费由原告承担。可以说，由于缺乏减免鉴定费的立法规定，受伤的当事人又面临二次打击。
(三)法律援助补贴打折扣及纳税不合理
刑事案件一般分为侦查、审查起诉、审判三个阶段，符合条件的嫌疑人(被告人)，法律援助处会在每一个阶段为他们指派法援律师，若有两个或两个以上阶段指派的是同一个律师，则从第二个阶段开始律师的补贴打五折，若每一个阶段指派不同的律师，则按全额支付律师补贴，这种制度设计很不合理，不利于律师深入掌握和分析案情，不利于保障受援人的权益。按税法规定，个人劳务报酬所得超过一定标准就应缴纳个人所得税，但没有考虑无偿援助的实际情况，微薄的补贴全额纳税有些不合理。如吴某抢劫案侦查阶段指派笔者作为法律援助律师，在审查起诉阶段也指派笔者担任吴某的法律援助律师，但在审查起诉阶段的补贴却要减半，即只有500元，但令人不解的是这500还要交20%的个人所得税，尽管税不是很多，但对援助律师来说，法律援助案件补贴非常少，少到没有律师愿意去做，这么少的一点补贴不免税，无疑会影响提供援助律师的积极性。
(四)程序上的立法缺陷给当事人带来困扰
2012年7月1日起施行的《办理法律援助案件程序规定》第十三条规定了法律援助机构审查申请期限及补充材料的说明:“法律援助机构应当自受理申请之日起7个工作日内进行审查，并作出是否给予法律援助的决定;属于本规定第十四条规定情形的，可以适当延长审查期限。法律援助机构经审查认为申请人提交的申请材料不齐全或者内容不清楚的，应当发出补充材料通知或者要求申请人作出说明。申请人补充材料、作出说明所需的时间不计入审查期限。申请人未按要求补充材料或者作出说明的，视为撤销申请。”但没有规定法律援助机构应一次性将全部补充材料列出，所以实践中就出现多次要求补充材料，导致申请人折腾多次。如本人经办的肖某交通事故法律援助案，当事人多次往返广州和湖南开经济困难证明，费时又费钱。诸如此类的程序给申请法律援助者带来很多麻烦。
三、法律援助立法的完善措施
1．资金筹措渠道多样化。目前立法关于资金筹措渠道只作原则性规定，即“政府主导，社会参与”，这种抽象的规定缺乏具体操作性。建议通过立法鼓励企业、社团、高等院校法学院、律师事务所等单位赞助并享受税收优惠政策。据了解，一部分公众误认为捐款给法律援助基金会就是捐款支助犯人诉讼，这使他们很难接受，所以广大公众一般不会向法律援助基金会捐款。法律援助机构应加大宣传力度，引导公众改变认识误区，吸收大众的自愿捐款。建议地方政府和司法部门合作，可通过专项彩票公益金筹措法律援助资金。中国法律援助基金会经国务批准，财政部运用中央专项彩票公益金支持法律援助事业，并通过《中央专项彩票公益金法律援助项目实施与管理暂行办法》予以保障，为法律援助资金的筹集开辟了新渠道。2．扩大法律援助形式和范围，让法律援助惠及更多的弱势群体。首先，法律援助应当拓展服务领域和范围，对非诉讼案件，最大限度地向社会公众提供免费的法律帮助，以达到法律宣传和人权保障的双重效果。将公益诉讼纳入援助范围，如广东省将污染环境、破坏生态的公益诉讼纳入法律援助范围。2016年4月1日起施行的《广东省法律援助条例》第十二条规定:“福利院、孤儿院、养老机构、光荣院、优抚医院、精神病院、SOS儿童村等社会福利机构，因维护其合法民事权益需要法律帮助的，法律援助机构根据其申请可以提供法律援助。社会组织依法对污染环境、破坏生态等损害社会公共利益的行为向人民法院提起民事公益诉讼的，法律援助机构根据其申请可以提供法律援助。”其次，继续做好调解工作，对无法进入诉讼程序的案件，努力帮助寻求解决方案，帮助当事人做好调查取证等案前准备工作，以最大限度地保护弱势群体的权益。对可能进入诉讼程序的案件，力争通过诉前调解解决纠纷，节约诉讼成本，做好诉后调解，保证法律援助案件裁决生效后的权益履行。最后，扩大援助方式，加大法律咨询与宣传。各地方的法律援助工作宣传重点一直放在对法律援助工作的成果上，忽略了为社会公众提供免费法律咨询、公共法律教育等方面，建议将免费提供法律咨询纳入立法规定。3．适当提高法律援助补贴或降低其开支。第一，随着物价上涨以及律师收费标准的提高，法律援助案件的补贴也应适当提高。第二，法律援助案件所需的差旅费、文印费、交通通讯费等列入诉讼请求，由非受援方承担。如2016年4月1日起施行的《广东省法律援助条例》第四十九条规定:“受援人将法律援助人员办理法律援助事项所需差旅费、文印费、交通通讯费、调查取证费等必要开支列入诉讼、仲裁请求，经人民法院判决或者仲裁机构裁决由非受援方承担的，受援人应当将收到的上述费用交法律援助机构纳入法律援助经费。”第三，对法律援助律师的补贴实施免税政策。现行的法律援助案件补贴按劳务报酬所得交纳20%的个人所得税，对补充办案成本费用性质的补贴，给予免税政策更符合立法精神。4．真正落实特殊案件先援助再审查的程序。自2012年7月1日起施行的《办理法律援助案件程序规定》(司法部部务会议审议通过)第十八条规定，在符合一定条件下，法律援助机构可以决定先行提供法律援助。这种急他人之所急的做法在《浙江省法律援助条例》第十八条、《广东省法律援助条例》(2016年2月26日修订)第三十八条也有体现。这部分先援助再审查案件所需资金可从财政预算中列支，也可通过建立法律援助周转金制度解决。具体做法是由司法局向财政局申请，两个部门联合建立“法律援助周转金”账户，由财政局统一保管，当发生应急事项时，财政局按申请要求直接拨付给司法局。5．实现法律援助案件相关辅助费用的减免。法律援助案件在办理过程中经常会涉及到公证、评估、鉴定等事项，受援对象无力承担这些较高的费用，而这些公证、评估、鉴定又是案件重要的或必不可少的环节，建议立法规定能够为受援人减免相关的辅助费用。《广东省法律援助条例》(2016年4月1日起施行)第四十七条规定，受援人凭法律援助机构提供的有效证明申请办理公证、司法鉴定的，公证机构、司法鉴定机构受理后应当减收或者免收公证费用、司法鉴定费用;受援人凭法律援助机构提供的有效证明申请勘验、评估、审计的，司法机关、行政机关和相关机构应当依照规定缓收、减收或者免收勘验费、评估费、审计费。6．在权利共享中实行费用分担的新机制。在现实中有既不符合“经济困难”条件，又难以凭借自己的力量支付诉讼费用的人群，这类人群暂称其为“夹心人群”。这类“夹心人群”隐含着大量不稳定因素，为维护社会稳定，引导公民按照法律程序解决纠纷，可以试行“分担费用”的办法，即允许“夹心人群”获得法律援助，但需要根据经济状况和案件情况承担部分律师费用及诉讼相关费用。分担费用的法律援助新形式可以扩大法律援助的受益面，减少公民诉讼时需要支付的费用，可以引导公民运用诉讼手段解决纠纷。保障弱势群体的司法人权是法律援助的根本指导思想和出发点，但我国现有的国情和财力又制约着法律援助事业的发展，需要在实体法和程序法上进行立法完善，真正为弱势群体提供较高质量的法律服务。
参考文献
［1］谭景尹．我国法律援助制度的法理分析及完善［D］．武汉:中南民族大学，2012:28-29．
［2］中华人民共和国国家统计局．中华人民共和国2014年国民经济和社会发展统计公报［J］．中国统计，2015(3):6．
［3］司法部法律援助工作司．2014年全国法律援助工作统计分析(二)［J］．麻醉医学论文中国司法，2015(7):37．
［4］司法部法律援助工作司．2014年全国法律援助工作统计分析(一)［J］．中国司法，2015(6):36．
作者：柳建启 何军 单位：广东技术师范学院 广东南华工商职业学院