社会资本促进基层管理创新论文

1理论基础

1.1基本概念

一般认为布迪厄于1980年发表《社会资本随笔》一文，正式提出了“社会资本”概念。此后，关于社会资本的研究大量增加，使之成为一种横跨政治学、经济学和社会学等学科的重要概念。按照著名政治学家帕特南的解释，社会生活的这些特征：如信任、规范和网络，能够促进合作行动并提高社会效率。因此，简单说，“社会资本指的是普通公民的民间参与网络，以及体现在这种约定中的信任和互惠的规范。”[1]总体而言，社会资本具有广泛的含义，可以从社会生活的不同层次进行理解，比如以个人为中心的社会资本和以社会为中心的社会资本。前者关注个体关系网络的营建、发展和维持，后者则关注群体的规范和价值观。相比以个人为中心的社会资本，以社会为中心的社会资本对社会进步有着更重要的影响和意义。因为以社会为中心的社会资本属于群体、社区或者社会每一个成员所共同拥有，是为所有成员的公共利益服务的。如果一个社会的社会资本高，可以增加全社会每一个成员的福祉，而一个社会中某个人或某些人的社会资本高，并不一定给全社会每一个成员都增加福祉[2]。影响社会发展的原因是多方面的，而社会资本的分析途径引起人们对政治、经济以外的非制度性因素的重视[3]。对于社会管理创新和社区发展来说，社会资本的如下特性值得注意：第一，如同其他形式的资本一样，社会资本是生产性的，它使得某些目标

的取得成为可能[4]；第二，社会资本存在于社会网络关系中，同时，也可以通过网络关系获得社会资本，也就是说，对于自愿合作的形成以及集体行动困境的解决都必不可少的社会信任、互惠规范以及公民参与网络之间是相互加强的[2]。第三，社会资本能够影响个人行为，促进合作的产生，减小集体行动的成本，提高组织行动的效率[5]。创新社会管理，要关注社区建设和发展，要从创新社区发展方法开始[6]。社会资本对社会发展的独特意义，就隐含着其与社会管理创新和社区发展之间的互动逻辑关系。

1.2社会资本和基层社会管理创新之间的互动关系

社会管理体系包括社会管理体制、社会管理机制、社会管理制度三个方面[7]。社会管理体制创新解决的重点在于社会管理权力的分配和责任分担问题；机制创新在于提高组织整体行动效率，彼此紧密联结协调运转，产生连动效应。制度创新在于建立秩序，重新确立行为规范，降低交易中的不确定性与行为风险。对于基层政府和社区而言，社会资本现状是进行社会管理创新，即理顺和保持基层政府、社会组织、居民之间在社区管理方面的合作关系的基础。这是因为，社会关系网络形态、信任、非正式互惠规范、居民意识等，为创新社会管理创造了必要的社会环境，是构建基层社会管理体系、创新社会管理模式、提升社会治理绩效的基本前提。社会管理创新的广度、深度都取决于社会资本的发展状况。另一方面，社会管理创新为社会资本运转提供平台和支撑，良好的社会管理体系承载并有助于增进社会信任、完善互惠规范和扩展公民参与网络，从而有利于社会资本水平的提高，促进自我增强、“自愿合作”的稳定社会均衡的形成，奠定社会“善治”基础[8]。

1.3社会资本和社区发展之间的互动关系

社区发展是指居住在同一个地方的人通过一些社会行动过程（比如规划干预）以改变他们的经济、社会、文化和环境状况[9]。在中国社会发展过程中，社区发展演变为社区建设的过程：即政府、非政府组织和企业介入社区发展过程、通过制定有关法律和法规、进行社区建设投资、建立和完善社区组织、动员社会力量参与等来解决社会问题，完善社会体制与机制，包括提高社区居民生活质量，培育社区凝聚力，加强社区组织和体制的建设[10]。但中国开展社区建设的初衷，是希望通过社区来重组城市社会，以适应市场经济，并通过社区的建立和发展来推动中国的基层民主[11]。社区发展与社会资本的关系更为紧密。一方面二者均质疑人为的制度设计，而更相信社会生活中自然形成的规则，强调宏观调控下自下而上的社区空间的形成[12]；另一方面二者之间相互包含，社会资本关注网络、规范、信任等社会内部的文化机制，强调藉由集体行动和组织行为形成的社会联系或社会关系，其间产生的沟通、协调、互惠合作等价值特征是推动社区发展的关键因素[13]，同时，社会资本的培育和建造是检视社区发展的指针和向标[14]，是社区发育的真正内涵，是社区总体营造成功之要素[13]。在社区发展的基础上，以社区空间为平台和载体、以社区组织为纽带、以社区深层文化为行为假设的社区发展将进一步强化社会资本的存量，甚至引起社会资本的转型。因为在社区发展过程中，随着居民对公共事务的参与和主导权力不断深化，社区组织之间相互协调合作，社区文化中的公民精神和权责对等意识成为成员行动和言语的共同深层假设。在此基础上，社区内部成员之间的信任半径逐渐增大，从对社区内部某一个人（如社区领袖、亲朋好友）以及对某一个组织的情感信任转化为对社区内部成员的普遍信任，互惠规范行为也不仅限于社区内部，而是成为一种行为习惯，关注点从对社区内部与自己利益相关的事务拓展到公共政策、社会人文关怀等更高层面。这样一种社会资本转型，将导致国家和社会关系的演变。

1.4社会资本与社会管理创新和社区发展之间互动关系的理论模型

社会资本是社会管理创新与社区发展之间的重要媒介，基于对社会资本的认识而选择的社会管理创新，有助于社会资本的增加，从而促进社区发展目标的实现；同时，社区发展的过程将进一步提升社区的社会资本，推动社会管理创新向更广更深的层次迈进。如此，形成社会资本与社会管理创新和社区发展之间的良性互动模型（图1）。需要说明的是，社会资本的发展、社会管理创新过程和社区发展过程是自始至终同时进行、相互影响的，四个阶段的划分只是逻辑关系上的划分，并不代表时间先后。

2成都市高新区肖家河街道的社会管理创新

2.1肖家河街道概况

成都市高新区肖家河街道成立于1992年，地处成都老城区与城市新区的过渡地段，是成都市高新区成立之初，以集中安置征地拆迁农民和老城区低洼棚户区改造的拆迁居民而建设的小区为基础，所设立的第一所街道办事处，目前是成都市高新区政府派出的县处级政府机构。面积2.75km2，总人口6.3万，其中户籍人口2.96万。辖区分为居民生活区和工业园区，其中生活区面积0.98km2，进一步划分为四个社区：正街社区、兴蓉社区、永丰社区和联谊社区（图2）。四个社区分别由若干院落组成。肖家河街道社会管理体制随社会的发展而变化，目前形成了以街道居委会为主体的多元混合式社会管理体制。众多院落根据管理方式的不同，分为自管院落、物管院落、单位院落和业委会管理院落。由于居民构成比较复杂，肖家河街道是社会经济转型期中典型的政府基层社会管理单位，传统的自上而下的社会管理方式，在这里面临着严峻挑战，急需进行社会管理创新。

2.2以院落自治为主要内容的社会管理创新

肖家河街道根据自己的特点和面临的问题，自2009年开始试验推行以“三驾马车”为核心的“三驾马车、三大平台、四有保障”的院落自治体系。“三驾马车”即院落党支部、院落居民自治委员会和院落议事会。“三驾马车”以院落党支部为龙头，院落党组织负责人为议事会的召集人；在院落党组织的领导和监督下，院落议事会为院落的决策监督机构，对议题进行议决，对院委会工作进行监督；院委会则是院落自治事务的执行机构，负责执行院落议事会的决定，并协助社区对院落的服务和管理职能。其中院委会成员由院落居民按一户一票的办法，采取民主方式选举产生。到2013年6月底为止，所有的自管院落和部分物管院落成立了“三驾马车”的院落自治组织架构。在组织架构之外，同时建立起保障院落自治运行的“三大平台”：一是院落问题分析会，经院落党支部（小组）提议，由院委会负责召集党组织与议事会成员参加，收集、讨论和解决院落民生、院落整治等事项，对于院落解决不了的事项经表决通过后，由院委会主任上报社区居委会每周三定期召开的“社区问题分析会”协调解决。二是“社区论坛”，将社区的重大事务和涉及居民群众切身利益的事项，按照“民主提案、民主议案、民主听证、民主表决、民主监督”的程序决策实施。三是在社区建立了“民主问政系统”，居民代表一户一卡，可手写、可语音，运用现代电子信息技术，兼顾收集社情民意和足不出院表决重大事项的双重需求。“四有保障”主要是指从街道层面，按照“有制度，有组织，有授权、有场地”的思路，保障院落自治制度能够合理合法且有序的开展。

2.3成效

自2010年在街道全面推行院落自治以来，取得了多方面的成效。首先是院落环境得到改善。院落自治制度建立起来以后，肖家河街道主要通过院落环境改善推进院落自治的落实。具体做法是，每个院落由院委会牵头，由居民投票表决是否开展院落环境整治以及整治的主要内容，并参与整治过程。在各院落自治过程中，根据各院落的需要进行了院落公共开敞空间改造、楼宇建筑外貌整治、停车位的划分与统一管理。同时以院落为单位雇佣保洁人员进行院内卫生维护，重新设计和摆置了绿化植物，使院落环境整洁美观。其次是社区治安明显好转。肖家河街道居民多为农转非与城市拆迁户，院落居民纠纷频繁出现。同时该区域有大量外来人口租房居住，多个院落都属于案件高发区域。实行院落自治之后，一方面每个院落都实现了摄像监控，雇佣了门卫，对院落出入进行登记，为院落居民提供了安全保障。另一方面，院落自治机构能够快速高效地解决居民生活中的多数问题、调解纠纷，从根源上铲除案件发生的源头，做到了“小事不出院落，难事不出社区，大事不出街道”。实行院落自治之后，肖家河街道年度案件数量逐年下降，2011年比2010年下降40%,2012年比2011年下降18.6%,2013年上半年比2012年同期下降19.4%，基本杜绝了重大、恶性案件的发生。第三，更重要的是，在实施自治过程中，发现了一批院落里的热心人。居民在商讨各项事务的过程中，懂得合理合法行使自己的权利与义务，逐渐建立起社区主人翁精神，居民对院落自治的认可与参与度不断提高。以对社区居民抽样问卷调查中居民对院落自治的必要性的评价为例，83.1%的调查对象对院落自治工作的必要性表示认同，82.9%的调查对象认为院落自治与自己的生活有比较密切的关系（数据来源：肖家河街道院落自治居民满意度调查，有效问卷637份）。这些调查结果都说明院落自治工作深入人心。

3从社会资本视角对肖家河街道院落自治模式的分析

肖家河街道的院落自治，虽然采取的依然是政府自上而下的主导模式，但由于根植于地方独特的物质空间及相应的邻里关系网络之上，因此得以顺利开展。随着院落自治的推行，居民参与社区公共事务管理的意识和能力得到加强，社会资本进一步培育，成为推动社区发展的后续动力来源。

3.1院落自治是基于熟人社会网络创建的居民自治模式

肖家河街道院落自治的推行得益于这一地区原有的社会资本存量大，首先表现为是由熟人社会构成的较小的封闭的人际关系网络。其次，具有地方特色的休闲行为习惯和公共生活空间。由于历史原因，肖家河街道的社区由大小不等的院落组成。这是因为在安置高新区最早被征地拆迁的农民时，是依照原有的村社建制进行集中安置的，基本上同一个生产队的成员安置在一个院落中。后来，城市拆迁居民也按照原来居住地的街巷格局，分别安置在不同院落中。单位家属区和近年新建的门禁式商品房小区也都用围墙明确界定自己的管辖空间范围，因此，肖家河街道的空间形态呈现出非常明显以院落为基本空间单元的构成方式，院落间多以围墙和小巷而隔，而且规模以100户以下的小型院落为主（图3）。其次，受独特的历史文化、气候条件的影响，成都市民喜欢室外活动，聊天喝茶打麻将是早已为全国人民所熟知的生活习惯，也是成都市民的公共生活方式。肖家河街道虽然建筑密度高，公共开敞空间不充足，但密布在各个院落之间的街巷成为居民开展公共生活的主要空间载体。这里既为居民提供日常生活的各种必需品，也是休闲娱乐场所，增加了居民之间的见面机会，促进了居民之间的交往。这种小型的相对封闭的空间里面的同质的熟人关系网络使得人与人之间的关系亲密，交往密度高，了解程度深，信息集散快，互相监督强。也就是说，肖家河街道的各个社区，不同于一般的城市社区，固有的社会资本较高，所以，在政府引导下的“三驾马车”的结构能够顺利的建构起来并形成一系列的体制、机制并发挥有效作用。

3.2院落自治增强了社会资本

随着肖家河街道院落自治的开展，通过“三驾马车”为核心的自治结构的形成和“三大平台”为代表的保障机制的建立，提高了居民参与的民主意识和主体权力责任平等的意识，对于社区的社会资本来说，都是极大的提升和积累。“三驾马车”选举本身就是居民参与社区基层民主的最好践行方式。通过院委会的选举过程，让居民对自己所在环境的事务和信任的代理人有充分的选择权利，同时，个人选择和未来要承担的后果是是直接相关的，由此确立了主体和权力责任平等观念。选举之外，三大平台——“院落问题分析会”、“社区论坛”和“民主问政”等参政议政方式将非正式、临时的人际关系网络定格为定期的、固化的意见表达渠道和沟通交流平台，不仅增加了关系网络中各个主体的交往机会，还扩大了网络的规模和密度，加快了信息的集散、传播以及可验证的真实性和可利用的即时效益。这些措施为社区社会资本的培育提供了途径。为进行验证，我们参考社会资本测量的有关文献，对肖家河街道社会资本变化进行了初步调查，即在居民满意度调查问卷中，设计了相关题目。统计结果表明肖家河街道社区的社会资本呈现上升趋势（表2）。

3.3社会资本促进社区发展

通过院落自治，基本理清了政府与居民之间在社区公共事务治理中的关系，改变了居民的参与意识和参与能力，社区环境得到极大改善，社区发展进入良性通道。相关中外文献指出，社区发展的实施离不开居民参与和社会组织，这两个因素也恰恰是中国社区发展的软肋[15]。目前肖家河街道的院落自治已经实行了4年，发生在社区居民和社区生活中的变化有目共睹，一些更为积极的现象正在出现。首先表现为由政府主导的院落自治，通过社区居民自治意识的提高，已经转化为居民自觉的自治行动，比如有的院落居民委员会在院落环境得到改善后，自行制订了院落居民公约，维护院落环境质量，倡导邻里之间互相关爱、互相帮助。其次，社区社会组织开始发育，在名为“爱有戏”的NGO的帮助下，肖家河街道已经成立了6个由社区居民根据自愿原则组成的社区社会组织，涵盖文艺活动、志愿者服务、老年人服务、糖尿病人帮扶等内容。这些现象虽然还处于初级发展阶段，但让我们看到了未来社区发展的希望。这是因为，在长期交往中形成的信任和互惠规范，有助于社区居民结成社群，形成非物质层面的公共空间——社会组织，如文化团体、志愿团体。在提高社区互帮互助内生力量的同时，满足居民的精神追求，丰富社区文化内涵。同时帮助建立居民社区意识、公民意识，提升社区凝聚力和归属感，促进人和社区的全面发展。可以预期，广泛的、高质量的公共空间和文化活动打破了家庭格局和单位限制，促成陌生人之间的沟通和交流。长此以往，居民的关系网络将打破院落、社区甚至街道范围，建立起基于共同目的、爱好、性格等主动因素而形成的开放式、非正式的社会网络。同时，通过人际关系网络的联通，组织之间的联系有望建立，包括辖区所有社区的所有院落“三驾马车”组织体系和居民团体之间竞争、合作、经验分享、资源共享等关系的建立。同时，社会组织的多样化和竞争性也会形成相互的监督和合作，防止社区自治中出现多数人暴力、群体疯狂的倾向。社区资本集中表现为对代表民意的、合理的制度的敬畏和习惯，对于人和人之间契约和诚信的严格遵守，对个人自身行为标准和道德尺度要求的提高。这正是我们对公民社会的期待。

4结语

社会资本暗含了其与社会管理创新和社区发展之间的互动关系，即社会资本是创新社会管理驱动社区发展的根本要素，社区发展会遵循“社会资本存量—社会管理创新—社会资本积累—社区发展”的规律。这一良性循环过程展示了以社会资本的增长为核心的社区发展路径。肖家河街道的实践也初步证明了这一理论模型的成立，其院落自治模式得以顺利开展并取得成效，其中社区居民中固有的人际关系所形成的社会资本发挥了重要作用。而院落自治的实行，又进一步提高了居民的市民意识、参与意识和彼此之间的信任，使得社区环境改观、生活质量提升、精神生活丰富、归属感和认同感增强。由此可见，推动社区发展的充裕的关系网络、互惠规范和信任需要社会管理创新行动培养和积累，而社区中本身存在的社会资本就是生发和开展社会管理创新的沃土，一旦开始有实质含义的社会管理创新，在民众的积极参与和长期互动下，社会资本会随之集聚。希望这一发现，为转型期中国的社会管理创新和社区发展提供参考。

作者：李东泉 姜香

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