一、普惠金融发展的国际趋势及相关评述
国际上，信息化技术的快速发展为金融服务的规模化、批量化和标准化提供了可能，面对全球化竞争，金融机构纷纷通过简化操作流程、撤销服务网点等形式，降低运营成本，增加利润空间。特别是“中心—外围”效应在金融领域的不断强化，导致金融机构将农村居民以及缺乏合格抵质押品的小微企业等排斥于金融体系之外。针对金融排斥（FinancialExclusion），联合国2005年提出普惠金融（InclusiveFinancial）的概念于，即：能有效、全方位地为社会所有阶层和群体提供服务的金融体系。关于普惠金融的基本理念，安信永国际（AccionInternational，2009）认为普惠金融服务应该是为各年龄段工作者提供负担得起的、有尊严的、便利的、优质金融服务[3]。兰加拉詹委员会（RangarajanCommittee，2008）认为，普惠金融是在成本可控前提下保证弱势群体能够及时、有效地获得金融支持。为衡量普惠金融的发展水平，印度学者萨尔马（Sarma，2008）提出了金融包容性指数（IFI，IndexofFinancialInclusion），主要包括“金融渗透率、金融服务可得性和实际使用度”等[4]。2012年，世界银行建立了全球首个金融包容性数据库，从金融深度、金融可及性、金融效率和金融稳定性等来衡量普惠金融发展水平盂。从国际主流观点看（详见表1），普惠金融发展水平的不断提升，必须以金融服务的可持续性供给为前提，金融机构正是通过强化回报机制不断扩大资本来源，通过和客户建立长期合作关系、提供固定服务并使客户形成稳定的收益预期，而不断提升金融覆盖率，并通过产品、服务、技术和制度等创新不断提升金融绩效。在我国，农村金融服务可持续问题一直是研究重点，谢平（2001）指出产权改革、多样化经营、兼顾竞争和盈利、规模经济以及体制机制改革是农村金融改革的关键[5]。谢平、徐忠（2006）指出应发挥公共财政在农村金融商业可持续中的作用[6]。吴晓灵（2013）强调小额贷款等普惠金融必须实现利率能够覆盖风险[7]。李江华、施文泼（2013）指出政府干预加剧了农业信贷的区域不均衡，应更多依靠价格手段而非数量工具来进行信贷调节[8]。郭兴平（2010）指出电子化金融服务渠道创新是建立普惠型农村金融体系的突破口[9]。从现有文献看，发展普惠金融主要有两种思路：一种是制度主义，认为只有实现机构和财务的可持续，金融组织才能长期有强烈的动力提高社会福利；另一种是福利主义，强调覆盖深度比覆盖规模更重要，该观点认为如果坚持成本补偿和取消补贴，会迫使金融机构抛弃农村地区的穷人，尤其是那些信贷成本和风险很高的穷人[10]。而笔者认为，系统地体察，以上观点并不矛盾，考虑到普惠金融服务的公共物品属性，为了保证金融服务的可持续性，一方面要依靠商业性供给扩大农村金融服务覆盖面，另一方面有必要对金融机构承担的社会责任进行补贴或税收减免，而问题难点在于如何通过合理的机制设计，实现农村金融组织在追求商业利益和承担社会公共责任之间的平衡。本文倡导普惠金融可持续发展的理念，是从一个区域或整体出发，在发挥农村金融体系中各类机构专业优势的基础上，通过系统性制度设计，在激励机制、组织管理、交易流程和服务方式等方面，保证金融产品和服务的可持续供给。针对我国农村普惠金融发展的制约因素，本文也同时给出了相关改革建议。
二、普惠金融可持续发展的基本内涵及理论框架
（一）基本理念
可持续理念的最初含义是通过建立当前和未来的内在联系，实现人类代际公平，该理念最早由联合国在1970—1980年间提出，并应用于环境经济领域的研究榆。该理念被应用于金融领域，主要是基于贴现功能，金融能够为建立现在和未来的显性联系提供工具和组织体系。与传统视角显著不同的是，在引入可持续理念之后，金融组织被看作不同社会阶层进行利益诉求的集合体，各利益主体之间是利益相关关系，人与人之间的金融交易可以形成相互信任关系，但必须在充分信息披露和重复博弈基础之上，通过跨期制度安排和激励机制设计，实现金融体系的利益兼容和可持续发展目标（详见表2）[11]。
（二）基本原则
此处借鉴世界银行扶贫顾问组织（CGAP，2004）虞提出的小额贷款基本原则，给出普惠金融可持续发展“八性原则”[12]：1.金融服务多样性。不仅提供银行贷款，还提供储蓄、保险以及现金支付等服务，帮助个人及家庭实现投资、消费和发展的有效平衡。2.金融权益平等性。金融是消除贫困、提升公民权益的重要工具，所有社会群体都有通过金融提升自身福祉的无差别权利。3.金融体系衔接性。应充分发挥比较优势，根据不同金融机构的运行机制、利益诉求、物理分布、管理效率以及客户熟悉度等，形成布局合理、相互衔接、竞争有序的金融体系。4.金融服务可持续性。金融机构自身应该实现商业可持续及收益覆盖成本，政府补贴和社会捐赠支持下普惠金融规模有限。5.金融业务内生性。必须在有效防范风险基础上，实现某一区域或系统的内生性资金循环机制。同时应采取政府补贴、税收减免等政策措施，保证公共金融服务供给并防范系统性风险集聚。6.金融定价自主性。应赋予金融组织自主定价权，适当放宽对贷款机构的利率管制，降低金融机构对弱势群体的信贷配给，提升金融可获得性。7.金融市场竞争性。政府不应直接参与金融组织的微观经营，而是营造政策环境。社会捐助则是对市场化金融的有效补充。8.金融信息透明性。金融机构需定期公开运行绩效信息，使股东和社会了解其经营绩效以及承担社会责任情况等。
（三）基本框架
普惠金融的基本框架包括四个层面：核心层面是金融服务对象———微观组织层面是金融服务提供商———中观辅助层面是金融基础设施及公共支持体系———宏观监管层面是立法制度、行业规制以及监管体系[13]。1.核心客户层面。在普惠金融体系中，客户是金融体系的核心，低收入和敏感人群的需求决定着金融体系的发展方向和最终目标。从可持续角度看，金融体系所提供的服务需要满足：淤多样化，如：生存需求、消费需求、投资需求以及长期发展需求等；于便利性，如：物理距离较近、服务方式快捷、不受时间限制等；盂广泛性，如：适用群体广泛、服务门槛低、技术应用广等[13]。相关产品需求包括：一般信贷与支付结算类金融服务、生活改善及应对意外需求、储蓄与投资性需求、家庭财产保险、政府补贴与社会公益资金投资、农业金融及灾害保险、健康及人寿保险等。从产品复杂程度和金融服务可得性排序看，以上金融产品的排序都是由简单到复杂的。2.微观组织层面。金融组织必须具有可持续能力，不计成本或者通过补贴的方式提供金融服务，效率往往较低，并容易引发寻租。金融组织必须保证合理规模的风险储备基金和自有资本，以便通过多元化投资对冲风险。该层面包括：非正规金融、合作性金融、公益性金融和正规金融等四大类（详见表3）[12]，可根据社会信用状况、人口分布和经济发展阶段等发挥以上机构的组织制度优势，对其进行合理布局。3.中观辅助层面：金融信息及知识的共享有利于降低信息不对称，提升金融效率，同时通过促进金融机构及其服务对象之间的信息动态双向公开，开展对金融机构的经营风险评估以及审慎性监管等，有利于形成金融市场的内在稳定机制，并保证金融体系的可持续发展能力，艾森、库克（2004）等在研究中提供了中观金融组织体系的信息公开和绩效评价方式[14]。该层面包括：金融基础设施以及一切减少金融交易费用、提升金融交易效率及优化金融生态的服务和技术体系，如：为金融消费者提供金融知识、技能培训、风险评级等中介服务机构，和社会信用体系、支付结算体系以及存款保险制度等公共基础设施4.宏观监管层面：良好的制度环境和监管框架是普惠金融可持续发展的保障，政策制定者不仅要保证监管措施的有效实施，同时还要保证低收入者能够在不同金融机构间自由选择金融服务，即保证充分竞争性。制度设计者必须在保持金融机构经营可持续性和符合监管标准之间进行动态平衡，机构进入市场的最低标准是能够提供有效服务，监管的最低标准是不发生系统性金融风险（详见表4）。该层面包括：中央银行主要负责制定宏观金融政策，监管部门直接负责对金融机构、信用评级机构以及存款保险机构等的监管，政府相关部门主要负责制定普惠金融相关法律政策、税收政策、公共服务设施等。综上所述：普惠金融体系是基于跨期优化的制度安排，是兼顾利益相关者诉求的激励兼容机制，目的在于形成代际可持续的内生发展机制。要实现普惠金融服务的可持续供给，必须在遵循“八性原则”基础上，以市场为载体、以客户为中心，通过有效挖掘各类机构比较优势，形成微观———中观———宏观各层面的利益引导和政策协调机制。
三、我国农村普惠金融可持续发展面临的制度约束
1978年以来，虽经多阶段复杂的政策演变愚，我国农村金融机构追求商业利益最大化和承担社会责任之间的深层次矛盾依然无法平衡，这造成：一方面必须通过不断新设金融机构、“花钱买机制”增加农村金融供给，另一方面农村金融机构改革过程中逆向选择、内部人控制、道德风险等问题尚未解决，金融机构冲动性扩张和风险频发并存。我国农村金融改革陷入必须不断发放新牌照，成立新机构解决新问题的循环怪圈之中，农村金融产品和服务供给不可持续的问题无法根本解决。主要面临以下困境：
（一）金融市场不完善，经营不可持续与业务扩
张冲动并存2005年开始，为支持农村经济发展，监管层规定涉农金融机构必须将一定比例的贷款用于农村，相关政策的初衷是好的，但由于金融市场规模有限，投资领域受到限制，金融机构不能通过组合投资分散风险，仅能利用信贷融资方式向同一地区的借款人提供资金，这违背了投资多元化基本原则。例如，某一地区的存款人为应对自然灾害而进行储蓄，若商业银行仅将此类存款作为居民应对自然灾害风险的资金来源，显然无法规避该区域的系统性风险。若要实现收益覆盖风险，金融组织必须对借款者收取更高利率，这将导致高风险者获得资金的逆向选择现象，反而进一步的累积风险。基于此，一方面局限于区域内的资金互助合作社、小型农村合作机构等，因在封闭系统内无法分散风险而出现资金链断裂，造成区域金融生态恶化、民间融资问题频发，另一方面，为保证商业可持续，农村小型金融机构必须不断向城市扩大经营区域、拓展业务范围以抵御风险，却又形成金融机构不断“洗脚进城”，脱离农村的悖论。
（二）政策补贴激励效果有限，寻租导致逆向选择风险
从我国农村金融机构改革来看，若通过持续补贴方式花钱买机制，将导致商业银行的经营没有成本和风险边界，过度补贴将造成对市场优胜劣汰机制的破坏。以农村信用社改革为例，赢利的信用社不愿大股东加入，农户和个体工商户又不愿加入亏损的信用社，结果亏损的信用社只能通过存款化股金，达到人民银行专项票据兑付条件，最终强化了信用社的内部人控制[15]。从金融机构的微观经营看，当存在政府补贴机制时，金融机构将不再考虑自身风险组合约束，而是将政府补贴看作既定的前提，反而不断提高风险容忍度，将风险较高者纳入贷款范围。一个极端情况是，金融机构收取的利息收益包含了全部贷款收益和财政补贴，这反而形成金融机构对贷款者本应享有政策性补贴权益的侵害。
（三）金融机构产权制度不明确，相关利益主体权责不明
各利益相关方追求的都是短期高收益，而不是机构经营的可持续[16]。农村金融改革的“漏斗效应”，造成一段时间以来对农村改革的投入被“规模巨大且迅速膨胀的机构经营管理费用、贪污腐化，和由于不当行政干预造成的信贷损失”消耗掉了。借助“三农”问题的政治化，地方政府通过农村信用社改革间接获得了大量的中央资金[17]，这种非常规的资金供给势必影响货币政策及财政政策的执行效果。
（四）信用约束机制不完备，微观主体存在道德风险
一是信用信息作为公共物品供给短缺。有关风险的信用信息是一种公共物品，取得成本高但使用成本低，市场很难有自发提供信用信息的激励。虽然部分涉农金融机构建立了农村信用档案，开展了农村青年示范户建设等工作，但仅靠部分金融机构，无法形成涵盖全部农村居民信用状况的公共数据库，信息共享机制不健全。二是信用惩戒机制缺乏导致道德风险。在缺乏明确法律约束和社会失信惩戒机制的情况下，小范围联保互保以及政府担保等，不是减少而是放大了道德风险。在政策补贴权属不明情况下，借款者倾向于不履约，以通过联合寻租骗取补贴资金。此外，联保、互保方式更容易造成风险传递，联保圈内的一方违约甚至造成集体性违约和系统性风险。
四、实现我国农村普惠金融可持续发展的相关建议
我国农村普惠金融体系的构建，要充分遵循普惠金融发展可持续的理念，建立协调各方的利益兼容机制，应在加快金融改革、释放潜在生产力基础上，鼓励农村金融机构通过改善经营管理模式、创新服务机制等提供可持续金融服务。
（一）完善资本积累和利益分享机制，实现权责统一
一是明确投资收益方式和权责关系。必须建立正常的资本增长和利益分享机制，使投资者有明确的收益预期。应通过对现有农村金融机构进行股份制改造和有效界定产权，理顺监管机构、省联社、信用社以及地方政府之间的权责关系[17]。二是明确地方政府责任。在赋予地方政府对小额贷款公司、社会金融组织等监管权力的同时，明确其承担区域金融改革风险和成本的责任，以此防止地方政府的道德风险。三是鼓励多种形式的资本联合。应积极鼓励地方性国有资本、民营资本和个人等参股控股区域性金融机构，同时可以采取合作制、股份制与混合所有制等多种形式调动民间资本积极性，发挥各类资本的风险管理和分摊优势，形成相互监督的稳定机制。
（二）加快利率市场化改革，实现风险收益相对称
一是农村地区的利率市场化改革应先于城市。应该加快农村地区利率市场化改革进程，减少农村地区的利率价格控制，在扩大小额贷款公司贷款定价空间的基础上，按照成本分摊能力和风险承受能力相平衡的原则，逐步放开村镇银行、农村信用社等的存贷款利率管制。二是适度提高存款利率上限，赋予金融机构自主定价权。按照收益覆盖风险原则，在适度扩大农村金融机构的贷款定价空间，保持合理存贷利差基础上，鼓励农村金融机构适度提高存款利率水平增强价格竞争力，防止资金虹吸效应。
（三）改变监管和财政补贴方式，实现财权事权相一致
除利用财政转移支付对农民种养殖进行直接补贴外，应取消对农村金融机构贷款的直接贴息补贴，并减少对金融市场微观行为的干预。政府部门主要是创造有效的制度环境，在改善区域金融生态、提升信息透明度和降低系统性金融风险等方面，构建区域金融安全网和提供金融基础设施。一是要完善社会信用体系，形成信用监督和违约惩戒机制。二是以地方性财政资金为主体，建立存款保险制度，提升防范系统性风险的能力。三是建立区域性的风险投资公司和金融控股集团，通过多样化经营分散金融风险。四是完善区域性金融市场，创新金融投资渠道，通过丰富农业保险品种和开拓农产品期货市场等，扩大农村居民投资范围、提升农村金融机构风险分散能力。
作者：张忠宇 单位：中国人民银行南京分行营业管理部
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