一、辽宁高保障型福利财政支出的政治经济分析
建国初期，国家在第一个五年计划以后模仿了苏联的传统工业化道路，以便尽快在工农业产值上赶上和超过西方国家。辽宁作为我国的重工业基地，是东北三省经济实力最强，经济发展水平最高的省份，其中鞍山、本溪、抚顺、盘锦、沈阳等都是我国著名的老工业基地城市。辽宁是新中国现代工业的发祥地，为我国的经济发展和工业化做出了卓越贡献。同时，这种重工业化的发展方式给辽宁遗留下来大量的国有企业，国有企业在辽宁经济活动中占据主导地位。由于国有企业几乎在各个产业都占有主体地位，扼杀了民间资本的投资机会，对民营企业的发展具有“挤出效应”，导致民营企业发展缓慢。就辽宁的经济发展模式而言，其政商关系主要体现在地方政府与国有企业之间的关系。这种以国有企业为主导的经济发展模式给辽宁带来了较大的后遗症。企业办社会是国有企业的传统，是我国“单位制”时期为企业职工提供社会福利的主要方式。然而，伴随着改革开放带来的国有企业改革，大中型国有企业的政策性破产以及国企职工下岗分流导致了辽宁社会保障负担非常沉重。这主要表现在三个方面：（1）参加社会保障的人数最多。辽宁作为东北老工业基地的典型代表，城市化高，国有大中型企业多，拥有大批的在职职工及离退休人员。[15]无论从数量，还是从覆盖率上计算，辽宁省参加社会保障的人数都在全国排在前列。（2）下岗失业人员过多。2006年辽宁失业保险参保人数为614.1万，企业占74.30%，为456.3万人。其中在企业范围内，国有企业的参保人数为209.2万，占全省企业事业保险参保人数的45.85%，占据了半壁江山。2007年辽宁省城镇登记失业率为4.4%，同期全国城镇登记失业率为4.0%。[16]（3）离退休人数逐年增多。截至2011年，辽宁省离退休人数为458.1万人，全国退休人员数的8%，位居全国第一。辽宁省抚养比2.2:1，远低于3:1的全国平均水平。近年来全社会老龄化问题严重，退休人员比例呈上升态势。[17]我国从2002年底到2003年开始的政府行政机构改革使地方政府逐步确立了独立的利益主体地位，地方政府因此得到了部分可自由支配的财政收入，并承担了地方财政预算的责任。对于地方政府而言，当地国有企业既是他们促进经济发展，获得财政收入的重要手段，同时，国有企业沉重的社会保障负担也是他们所必须解决的问题。国有企业所带来的经济效益与其历史遗留的社保负担就像硬币的两面一样，既是税收的主要缴纳者，也是生产经营活动的参与者，还是地方政府实现政绩目标的主要依附力量。地方政府可以通过自己正式的或非正式的方式介入国有企业的资产运营当中，并通过国有企业输送利益来完成地方政府的目标。当地方政府面对社会保障基金筹集过程中出现的巨大历史隐性债务问题时，能够通过国有企业中国有资产的转移来实现政府的福利目标。这就将二者的利益捆绑在一起，形成具有中国特色的地方政府与国有企业之间的政企关系。《中华人民共和国宪法》第二章第四十五条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”在当前我国中央与地方政府的事权划分中，地方政府对于地方的科教文卫和社会保障都负有重大责任。为确保社会保险基金的稳定和及时征缴，从而实现国家的社会与政策目标，辽宁地方政府不得不承担起相对于其他地方政府来讲更为沉重的社会保障负担。综上所述，在辽宁，政府与企业的关系主要体现为当地政府与当地国有企业的关系。相对于其他地方政府为了辖区的经济发展而忽视社会保障投入不同，辽宁国有企业沉重的社会保障负担是历史遗留问题，无法回避。另外，本省除了大连等沿海城市以外，招商引资的先天优势并不明显。地方政府并不会为了保留辖区内的企业和吸引新的企业进入辖区对福利采取消极态度。由于国有企业为当地的经济发展与财政来源都做出了巨大贡献，这就使得地方官员必须在一定程度上满足国有企业的偏好。国有企业的偏好体现在对其国企成员的保障性福利供给上，而保障辖区内人民的福利水平又被法律规定为不可推卸的责任。因此，辽宁地方政府不得不在社会保障类福利上投入更多。
二、浙江高生产型福利财政支出的政治经济分析
在计划经济时代，浙江并未被定位为“工业基地”，并没有得到政府较多的支持和投入。同时，计划经济体制下对于地区产业发展的政策性限制或投入歧视一直影响着浙江的经济发展。面对这种政策性的限制，浙江只有通过自我的体制创新来寻求经济发展和工业化的途径。从产业发展的模式看，浙江经济最初是从技术含量较低的劳动密集型加工工业起步的，加工深度、加工规模和资本集约度处于一个自发的提升过程之中，产品主要以建材、纺织、小家电和小商品为主，这一特征被总结为“轻、小、低、散”。与我国东部的其他沿海省市相比，浙江工业生产的集约度和集中度都偏低。[18]浙江省经济发展模式的一个重要特征是块状经济或区域特色经济，在一定的辖区范围内产生了具有明显地方特色的区域性产业群体，即所谓的“一村一品、一地一业”。20世纪80年代以来，浙江90%以上的县市区都培育和发展了块状经济，比较知名的如宁波服装、义乌小商品、温州皮鞋、海宁皮革、永康小五金、嵊州领带、大唐袜业等，这些块状产业在全国同类产业中都占有相当份额，呈现出良好的成长性。[19]这种块状经济的发展模式带动了浙江经济和社会的发展。块状经济对地区发展的促进作用是多方面的，但就其对于地方财政的福利支出而言，其最重要的影响是带来了浙江财政体制上的强县扩权、强镇扩权改革。据统计，20世纪90年代以来，浙江经历了四次强县扩权改革。[20]在我国当前的财政体制背景下，基层政府的财权与事权不匹配是一个得到学界广泛认同的现象。尤其是1994年的分税制改革后，财权上移而事权下移，地方财政尤其是县以下财政状况堪忧，负债问题比较严重。而浙江省的块状经济发展模式，既给予地方财政更稳定的财政资金来源，同时其带动的县镇扩权改革也有利于基层政府事权与财权的合理配置。这两方面的因素使得浙江省省以下各级政府有能力履行好在就业和社会保障、义务教育、公共医疗卫生等公共服务职能，为浙江生产性福利的高支出提供了必要条件。浙江省经济发展模式的第二个特征是内生性发展。浙江的经济发展是通过自我的体制创新起步的，其产业的成长与发展是自然演化的结果，虽然起点较低、技术含量不高，但其发展的所有资源和动力都来自于本土的自主与自觉。产业结构的演化需要产品更新、工艺创新以及产品附加值的递增，这些都依赖于人力资源、技术基础的不断提升。这就意味着浙江必须重视教育、培训等生产型福利的投入。另一方面，浙江自古就有重视教育的传统。地方绅商在浙江教育近代化的历史进程中起到了重要作用，使得浙江地区历代重视教育办学，文风鼎盛，人才荟萃。[21]文化对于地方福利结构差异是否有影响？这是一个很值得思考的问题，但由于不是本文的研究主题，故不再展开探讨。综上所述，为什么浙江省的财政支出中教育占有这么高的比重？首先，由于浙江的块状化、专业化经济发展模式，导致了基层政府的“县镇扩权”。这种“县镇扩权”使得基层政府的财权与事权更加一致，使得基层政府具有较充裕的财政来源投入教育。其次，浙江省的内生性经济发展模式要求通过人力资本投资推动产业升级，而教育则是提升人力资本的重要途径。从整体上看，浙江在生产型福利的政府支出上较高。
三、广东低福利财政支出的政治经济分析
改革开放以来，国际上劳动密集型产业开始大量向中国转移，尤其是以广东为代表的珠江三角洲地区，凭借优惠的投资政策、土地资源的比较优势以及丰富且廉价的劳动力，成为外资企业的理想投资地区。20世纪80年代，由于其临近港澳台的区域优势，广东首先得到了港资和台资企业的青睐。港资企业的产品主要集中在玩具、小电器和服装上，而台资企业主要属于电子信息类产业，使广东成为国内有名的电子信息产品加工基地。在这之后，日本、美国、韩国等等国的资本相继进入，使得外资对于广东的经济发展起到了至关重要的作用。据估计，珠江三角洲地区的外资经济占到整个地区经济的80%以上。从产业生产链来看，广东是典型的“两头在外”，即技术源来自外部，市场与销售网络也在外部，属于“订单主导型”或“客户主导型”产业。由于这些驻扎在广东的劳动密集型企业处于全球产业链的低端，主要集中在产品竞争比较激烈的制鞋、电子装配、玩具制造、塑料制品加工、服装加工等行业，利润空间有限，并受到国外货商的制约，廉价劳动力是最大的比较优势，成本的压缩主要靠的也是劳动力价格的降低。这些劳动密集型企业每天劳动至少10-12小时，每月工资仅有600-700元，工作环境较差。这种企业所雇用的劳动力不仅廉价，而且还具有流动性强的特点。据统计，77.8%的工人签订一年期合同，而87.9%的工人与企业签订的劳动合同在1-2年，仅有不到12%的工人劳动合同在3年及3年以上。东莞制造业企业签订一年劳动合同的比例甚至达到91.8%。[22]外商投资的制造企业所具有的以上特点决定了它对于保障型福利与生产型福利的态度。
1.由于社会保障等保障性福利会导致用工企业的额外成本上升，外资企业希望这种福利支出尽可能降低，大部分企业不愿意给民工以相应的社会保险和相关工作福利。按照目前社会保险的缴费比例，企业要为每一位农民工承担其基本工资30%-31%的社会保险费，其中养老保险20%，医疗保险6%，工伤保险1%-2%，生育保险1%。有些企业认为社会保险的费率过高，瞒报参保人数、放弃投保、以工资补贴形式替代投保等现象是普遍存在的。
2.企业对于生产型福利的提供缺乏激励。一般而言，劳动力的流动性与劳动力培训率之间是负向相关的，劳动力的流动性低，意味着劳动力与企业签订的合约时间较长，工人更有动力参与企业提供的在职培训。同时，低流动性也使得企业愿意为工人提供培训，因为签订长期合约意味着投入培训支出的回报是可预期的。广东劳动力市场的高流动性，使得企业倾向于与工人签订短期劳动合约，这会使企业减少甚至拒绝进行通用性培训投资。与此同时，企业对于高技能水平人力资源的需求会更多的通过在劳动力市场中直接招聘来满足，这就进一步提高了劳动力市场的流动性。另外，培训成本也使得企业不愿提供此类福利。为了压低生产成本，培训费用必然得到控制，对于那些经营状况欠佳的企业而言就更是如此了。那么，广东省的低福利财政支出如何解释呢？地方政府为了实现自身的利益最大化必须依附于当地的企业，迎合企业的福利偏好。对于任何地方政府而言，其辖区内的企业无疑是区域经济发展的主体，他们既是税收的主要缴纳者，也是生产经营活动的参与者，还是地方政府实现政绩目标的主要依附力量。广东亦不例外。为了实现GDP和税收增长，如何保留其辖区内的企业和吸引新的企业进入辖区是广东地方政府所面临的一个首要问题。为此，地方政府经常通过优惠措施吸引外资进入。地方政府既可以采取税收优惠等方式直接降低企业的生产经营成本外，也可以通过消极执行对企业不利的政策（比如福利政策）对企业实行变相优惠手段。这就在一定程度上导致了广东省的低福利财政支出。
四、结论
本文在开头提出了一个理性选择政治经济范式无法解释的问题：政府作为理性行为者进行的“标尺竞争”虽然会导致政府支出偏向于基础建设而忽略了社会支出，但是不同地方政府对于教育、卫生、社会保障等支出的比重存在较大的差异。作为我国经济水平相对发达的辽宁、浙江和广东三省，为什么在福利支出的结构上存在较大的差异？具体说来，辽宁更重视社会保障类福利支出而忽略了教育类福利支出，浙江更重视教育福利类支出而忽视了社会保障类支出，而广东对于这两类福利支出的比例都偏低。通过本文的论证可以发现，作为理性行为者的地方官员，为了推进地区GDP（晋升指标）增长和扩大税收，会在福利支出的结构上跟随当地主体类型企业的福利偏好。具体而言，地方福利支出结构的差异体现了地方政府福利偏好的不同，而这种福利偏好是由当地主体类型企业决定的。历史制度主义认为，制度通过两个方面对政策结果施加影响：（1）制度影响政治、社会行为者对政策结果的影响力；（2）制度通过塑造行为者（个人或团体）在制度内的职责和与其他行为者的关系来影响这个行为者对自身兴趣和偏好的定义。因此，制度可以通过影响甚至决定个人对自己利益的定义而影响甚至决定他的行为。[5]从理论层面讲，地方官员虽然都是利益最大化者，但其利益由制度定义，这种制度主要体现在不同经济发展模式下地方政府与企业的关系类型。
作者：郭佳良 单位：北京大学 政府管理学院