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(一)广播电视大学系统的建设与发展国家开放大学的前身— — 电大系统，作为中国广播电视大学可持续发展的根本之所在，是电大在远程开放教育激烈的竞争中所拥有的最核心的战略优势。电大系统之所以能够在短短的3O年中成功地覆盖了我国城乡各地，为构建国家终身教育体系发挥了巨大的作用，是因为电大始终坚持“自强不息、助学为民”的指导思想，以系统办学的思想为引领，以系统建设的战略为依托。其中，电大特有的系统建设对电大事业的发展、办学规模的扩大居功至伟。
电大系统持续30年的系统建设，形成了自身在继续教育领域的特别优势。其一，争取到了上级主管部门的政策支持，健全了规章制度，为电大系统发展奠定了基础，实现了科学管理；其二，加强了对教学全过程的落实和监控的工作，明确了改革目标，实施了规范管理，利用特色优势强化了系统办学的质量，创立了电大的品牌，彰显了教学改革的成果；其三，强化了队伍建设与管理工作，教职工队伍得以稳定发展，教职工队伍素质得以明显提升，兼职教师队伍得以稳步壮大，及时高效的岗位培训制度得以确立；其四，加大了对远程开放教育课题研究的投入，形成了每两年召开一次全国电大科研工作会议制度，结集并出版了系列文集和学术着作，举办了多种形式的国际、国内研讨活动；其五，加强了对学生的支持服务，增加了电大在线教学平台的支持服务功能，研发并使用了现代远程教学管理系统；其六，开展了定期实施教学检查的工作，加强了教学全过程的设计、组织、管理与监控和评估机制的一体化设计，完善了教学检查、督导和评估制度，确定了网上教学资源与教学活动的实时监控活动并实行教学活动按月上报制度；其七，定向实施发展援助的工作，仅“西部地区百所县级电大援助计划”和“一村一名大学生计划”项目，就援助了西部12省区100所县级电大、非西部地区的20所国家级贫困县电大的教学现代化建设。电大系统建设发展成就表明，电大系统建设不仅是电大系统发展的基石，而且也是电大系统维护的要务。
(二)广播电视大学系统向国家开放大学体系的战略转型
2011年国家教育咨询委员会和教育部党组分别审议通过的《国家开放大学建设方案》(下简称《方案》)指出：“在中央和地方广播电视大学的基础上，整合相关教育资源，组建覆盖城乡的开放大学，是中国推进终身学习的重大战略措施。”④电大系统转型为国家开放大学后，电大系统建设转型为国家开放大学体系建设已经成为历史的必然。
中央广播电视大学校长杨志坚指出：“以广播电视大学为基础建设国家开放大学，不是广播电视大学的简单更名或翻牌，而是在新的历史起点上，为适应国家发展需要和技术发展趋势，实现国家战略目标而选择的战略转型，是世界开放大学建设当中的一种新的中国模式”。②杨志坚校长的这一表述，与《方案》高度契合。《方案》将国家开放大学定位为“以现代信息技术为支撑，主要面向成人开展远程开放教育的新型高等学校”。⑧《方案》对国家开放大学的定位，为电大系统建设转型为国家开放大学体系建设指明了前进的路径。
《方案》规定，国家开放大学由总部、分部、学院和学习中心等组成。国家开放大学，之所以可被谓之为面向成人开展远程开放教育的新型高等学校，是因为国家开放大学与我国传统的高等学校确有不同。国家开放大学与我国传统的高等学校的不同之处，主要体现在以下方面。其一，我国传统的高等学校虽然有些也做一些远程开放教育服务，但其主要还是从事近程封闭的教育；而国家开放大学则是专门从事远程开放教育的学校。其二，我国传统的高等学校一般为单体学校，即一所学校尽管可能有几个校区，甚至有些校区设置在不同的城市，但其属于单一法人的高等学校；而国家开放大学则为总部设置在北京，分部、学院和学习中心设置在全国各地的成系统的集团性高等学校。
《方案》规定，国家开放大学内部自成体系，按照“统一战略、共同平台、资源共享、相对独立、各具特色”的原则运行。依托各省级广播电视大学，按照“自愿、平等、合作、共赢”原则设立国家开放大学分部。分部和分部所依托建设的省级广播电视大学，按照“一套人马，两块牌子”运行，如某某广播电视大学，同时“加挂国家开放大学分部牌子”。根据国家开放大学学院设置标准，分部在所属区域内设立若干直属和相对独立的地方学院。根据国家开放大学学习中心设置标准，由分部或分部授权地方学院，在所属区域内设立若干学习中心。 《方案》的上述规定说明，国家开放大学体系建设实际上就是对国家开放大学系统内总部、分部、学院和学习中心之间关系的协调、维护、保障和拓展。
二、转型中面临的主要问题
中央广播电视大学成立30多年以来，电大系统已经发展成为由中央广播电视大学、44所省级广播电视大学、929所地市级广播电视大学、1852所县级电大、3000多个教学点、6万多个教学班构成，办学网络覆盖全国城乡，注册在学学生多达320多万的庞大的教育集团。电大系统作为我国高等教育的重要组成部分，我国远程与继续教育的骨干力量，为国家开放大学的建设奠定了坚实的基础。以此为基础组建的国家开放大学，既是现实需要、实践探索，更是关乎我国远程开放教育可持续发展的战略抉择。
然而，毋庸置疑，因经济发展不一、教育水准不同等诸多成因的存在，原有电大系统内部远程开放教育发展不平衡的现象仍然存在。鉴于各地基层电大发展状况差异较大，致使由电大系统建设转型而来的国家开放大学体系建设，面临着以何种体系建设标准和方式建设学院和学习中心、以何种建设项目为抓手增强体系的凝聚性、以何种模式集中管理体系资金等课题。
为此，理清电大系统存在的主要问题，无疑是推进国家开放大学体系建设转型的起点。目前，电大系统存在的问题主要表现在系统本身和基层电大两个层面。其一，系统本身层面存在的主要问题表现为，电大系统受国家地域经济发展的影响，系统内远程开放教育的发展呈东强西弱的不平衡态势，东强的电大与西弱的电大之间发展的水准差距较大，短期内无法得以根本改变。其二，基层电大层面存在的主要问题：第一，电大与其他教育机构合并办学的现象普遍，系统管理的难度不断加大。第二，一些独立设置的基层电大，受办学条件和其他办学形式的影响，其参与开放教育办学的积极性有待提升。第三，部分基层电大教学、管理人员严重不足，或成为地方政府解决关系人员的后院。第四，部分基层电大教学环节不严谨或严重缺失。第五，部分区域电大层级间管理混乱，一些地市级管理名存实亡。 国家开放大学在推进体系建设之时，必须对电大系统存在的上述问题给予足够的认识与关注。