邻避一词，是英文NIMBY（notinmybackyard莫在我后院）的音译。邻避效应是指居民或相关单位对于城市建设中的新项目表示支持，但因为担心建设项目对身体健康，环境质量和资产价值带来的不良后果，而采取的强烈的集体反对和抗争行为。更通俗的表达就是“垃圾桶效应”。邻避效应最早发端于欧美发达国家的城市化进程中。随着我国工业化和城市化的进程显著加快，市民的环保意识和维权意识明显提升，近年来，因“邻避”设施建设引发的问题日益增多，既造成社会矛盾扰乱公共秩序，也极大地影响了产业有序快速发展。
1对基站邻避问题的投诉不断激增
承载4G乃至未来5G新技术的新一代移动宽带网络，是下一代的国家战略性公共基础设施的重要组成部分。建设新一代移动宽带网络，也成为网络强国战略和智慧城市建设的题中之义。移动通信网络的物理载体是移动通信基站，却因为“莫在我后院”的邻避效应造成了移动通信基站选址难、建设难和保有难的“三大难”问题，所暴露的矛盾冲突日益尖锐。就上海12345市民热线转交到上海市通信管理局的市民投诉进行分析，据统计2016年1~7月共受理的1291个投诉中，有814个是市民对移动通信基站相关的投诉，约占投诉总数的63%。细究之下投诉主要分为以下两大类型：（1）投诉基站距离近，要求拆除基站；（2）举报未经业主同意，擅自建设基站。
2对基站建设邻避问题投诉的分析以及上海目前的探索实践
2.1环评部门应对基站辐射进行认定市民对于移动通信基站电磁辐射的误解和过度恐惧是造成基站建设投诉的一大诱因。具体表现为将身体不适和各类疾病与基站电磁辐射联系在一起，从而引发对移动通信基站的过度恐惧和严重排斥的邻避效应。实际情况是我国在1988年就发布了作为国家标准的《电磁辐射防护规定》（GB8702-88）和《环境电磁波卫生标准》（GB9175-88）。鉴于公众针对无线通信基站辐射问题的质疑不断加剧，2007年7月31日，原国家环境保护总局联合原信息产业部发布了《移动通信基站电磁辐射环境监测方法（试行）》，对工作频率范围在110MHz~40GHz内的移动通信基站的电磁辐射环境监测范围、方法及要求等予以明确，作为对《电磁辐射防护规定》的补充。具体而言，国家标准要求电场强度小于每米12伏或者说功率密度每平方厘米小于40微瓦。一般而言，发射功率为20瓦的大功率移动基站，其天线前10米的功率密度是0.6微瓦/平方厘米，这样的辐射比电视机和电脑的辐射还低。可以说标准限值内的电磁辐射不会对人体产生任何危害。我国环境保护专业部门也在积极行动，对基站辐射无害化问题从行政管理角度予以明确。环境保护部于2016年11月对原《建设项目环境影响评价分类管理目录》进行了修订，并向社会发布了征求意见稿。在修订版的《建设项目环境影响评价分类管理目录》中，无线通信建设被归为“应当填写环境影响登记表”的项目，被认定为“对环境影响很小，不需要进行环境影响评价的项目”。截至目前包括上海市在内的全国大部分省区市的环保部门已取消了基站建设环评的强制流程。如遇居民对基站电磁辐射发生投诉，上海的基础电信企业可委托上海市辐射环境监督站等具有电磁辐射检测资质的第三方机构，对基站电磁辐射环境出具检测报告。投诉受理机构以此报告作为评判被投诉基站是否存在电磁辐射的科学依据。
2.2应将基站建设纳入城市规划并予以规划公示
移动通信基站建设由于历史原因和制度缺失，其建设并未纳入规划并实施规划公示等公众参与的环节，在源头上造成了邻避问题的风险。基站建设“选址难，建设难”，很大程度上是因为基站建设与城市规划的脱节，移动通信基础设施的布局未纳入到城乡规划中。从实践情况看，没有纳入城乡规划的基站建设不仅给电信运营商带来了建设难度。缺乏了规划环评和规划公示环节的基站建设，也给社会民众接受身边移动通信基站的存在造成了一系列负面影响。将基站建设纳入城乡规划不仅能将基站和谐地融入到城市环境中，也能在很大程度上缓解基站邻避效应的风险。2015年住房城乡建设部和工业和信息化部联合下发了《关于加强城市通信基础设施规划管理的通知》，明确要求2016年底前全国大城市（含超大和特大城市）应编制完成城市通信基础设施规划并纳入城市总体规划。通信基础设施建设应纳入城市黄线管理，配套建设要求应细化到控制性详细规划水平。纳入城市总体规划和控制性详细规划的通信专业规划应做好规划公示，并要求通信主管部门和城市规划行政管理部门建立联合督查机制，确保规划入地和规划公示工作，明确了基站设施依规建设、依法公示的化解邻避风险的途径。2016年11月，上海市通信管理局与上海市规划和国土资源管理局联合下发了《关于加强本市通信基础设施规划工作的通知》（沪规土资总〔2016〕949号），明确了通信基础设施专项规划的编制和纳入城市总体规划的流程，同时强调本市各级城乡规划主管部门依据控制性详细规划要求，将通信基础设施纳入土地出让规划条件。最近的应用案例发生在2016年12月，在崇明区长兴岛凤凰镇CX01单元55-04等三个地块的国有土地出让过程中，按照两部门949号文的要求，长兴岛土地招拍挂办公室向市通信管理局提交了《上海市国有建设用地使用权招拍挂出让通信基础设施选询单》。市通信管理局牵头征询行业意见，在《选询单》中对三个地块应建设的移动通信基站、通信管道和通信机房提出控制性要求，纳入土地出让规划条件中强制地块开发建设单位予以严格落实配套建设条件。
2.3应加强科普宣传和舆论引导
基站建设的积极作用引导和破除认知误区，需要的是通信行业内外向市民大众进行相关科普知识的普及。针对普通市民对于电磁辐射的恐惧，可制作发放宣传手册、宣传片，召开专题学习会、座谈会和知名专家讲座等生动丰富的组织形式，并结合新闻媒体的宣传，提高普通市民的认知水平。各电信运营商可利用网站、微信、论坛等新媒体平台向广大市民做好解疑释惑，避免以谣传谣，营造正确舆论导向。2016年12月，上海虹口区曲一小区居民投诉该小区旁人行道上设置的移动通信杆站，要求将其拆除。该问题被集中反映至虹口区科委后，区科委联系了中国铁塔股份有限公司上海市公司北区分公司，决定采用政企联动方式，共同从正面引导，开展辐射宣传，化解群众的误解。经过精心准备，由虹口区科委主办、市业余无线电协会、上海铁塔北区分公司共同承办的“无线电科普培训进社区”活动走进了产生投诉的曲一小区。该活动为期一天，邀请了曲一小区居委会、业委会、小区居民近50人参与其中。上午以现场授课为主，每位参加者均分发了宣传册。其中还重点邀请到投诉的居民一起参加，通过面对面的沟通交流，切实起到了答疑解惑的实效。下午，铁塔北区分公司精心准备了选自央视以及上海市经信委关于基站建设、电磁辐射的宣传片，滚动播放。其中一则央视频道针对关于小区基站建设受阻而录制的科普报道视频，引起了在座居民的议论和思考。为进一步破除居民对基站辐射的误解，建立理性科学认知，区科委在辐射宣讲中，特意安排了现场辐射值测试环节，通过专业设备实测各种家用电器在使用时产生的电磁辐射量，并与通信基站所发射的电磁辐射量进行比较。经过一年的科普宣讲、现场测试和对面交流，该小区的部分居民撤销了对基站的投诉，对身边的移动通信基站的存在和所发挥功效表示了充分的认可。上海市曲一小区居民对基站的投诉在一天之内得到圆满解决，可以说是利用科普宣传和舆论引导化解居民对基站的误解的一个典型的成功案例。
2.4可资借鉴的国外经验
邻避现象在美国、西欧等西方发达国家出现较早。经过几十年的政府管制、法律救济和市民抗争，西方发达国家在处理邻避设施建设问题上业已形成一套行之有效的做法，可资我国移动通信基站设施建设处理相应问题时予以借鉴。以美国为代表的西方发达国家在处理邻避设施建设时，往往从以下三方面入手：（1）充分尊重附近居民的知情权和权利主张，建立一个居民广泛参与并充分表达意见的程序流程；（2）利用经济补偿机制来平衡利益分歧，广泛运用现金补偿、实物补偿和财产保险等方式来激励居民对邻避设施建设的积极性；（3）推行地区间竞争性选址，将选址的权力返还给社区民众，由居民自己去衡量设施设置带来的利弊得失，经由居民社区决定是否接受设施建造，并在有意向落实设施建设的地区间进行竞争性选址。
3结语
随着“宽带中国”战略的持续推进和各地智慧城市的建设，伴随着4G网络的深度覆盖过渡到5G网络的实验部署，以及未来万物互联的千亿数量级物联网终端的连接需求，作为移动通信网络的物理载体的移动通信基站，即将在城市中密集部署和大量建设。由移动通信基站带来的邻避问题，也将随之激增。基站建设的邻避问题的缓解是一个需要包括通信、环保、规划等多部门联动、依靠通信行业内外共同努力、需要新闻媒体加强舆论引矿产经济论文导的系统工程，应从环境评价认定、纳入城市规划并做好公示和加强舆论引导宣传等方面多管齐下予以解决。
作者：秦岭
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