责任保险的社会管理功能

一、“强制保险”模式的选择

在环境污染责任保险领域选择强制责任保险模式具有以下意义：

１．强制保险模式强化了保险的分散风险、消化损失的作用。

强制保险是通过公权力的干预，强制投保义务人进行投保，避免了自愿商业保险中可能出现的“逆向选择”现象。通过强制保险，个体的责任分散于社会大众，做到了损害赔偿的社会化，从而大大强化了保险的社会管理功能。

２．强制保险强化了保险对受害人的保障功能。

建立在自愿基础上的责任保险，若投保人不投保责任保险，或保险人拒绝承保，责任保险对受害人的保护势必落空。强制责任保险不但可以保障投保人的经济利益，同时也保护了受害人的利益，使得受害人的损失获得及时赔偿。

３．强制保险可以促进社会公益、完善社会保障体系。

强制责任保险赋予了第三人更多的权利，给予第三人更多的保护。因而强制责任保险有助于确保事故受害人获得赔偿，从而有力地促进了整个社会保障体系的完善。

４．强制保险的商业化运营在一定程度上可发挥保险费率杠杆的激励约束作用，强化事前风险防范、减少灾害事故发生，提高安全生产及突发事件的应急管理能力。

二、环境污染强制责任保险模式

随着工业化的推进，工业生产所带来的环境污染事件在数量上急剧上涨，对自然环境、社会生活所带来的冲击大大加深。如此严重的后果注定了自由经济时代、彻底遵循契约精神的保险缔约规则已不能对该类事故形成一个有效的控制和化解。为此，政府作为市场运行的管理者，适时进行干预以保障社会公众的基本利益成为环境污染保险的发展方向。

１．域外经验

在环境污染责任保险领域的一定程度、一定范围内实行强制责任保险是当今多数发达国家通行的做法。由于各个国家市场经济发展水平及特征不尽相同，因而在推行环境污染强制责任保险方面的做法也各有不同。然而，他们的共同点在于对公共安全具有直接、重大影响的行业均实施强制保险。（1）美国：美国1970年颁布的《清洁水法》（CWA，后来由《联邦水污染控制法》FWPCA所修订）规定，进入美国的船只必须投保责任保险，从而确保其能够承担该法规定的由石油污染所应负担的责任。另外，对于有毒物质及废弃物的处理、储存或处置可能引发损害赔偿责任的，美国实施强制保险制度。而且环境污染强制责任保险已经成为工程保险的一部分，无论承包方、分包方还是咨询设计方如若未按规定投保，则相关工程合同无法生效。（2）德国：1991年1月1日起，德国依法开始实施环境损害强制责任保险。《环境责任法》规定，运营中的设施可能引发对环境影响及由此造成对他人生命、身体、健康或财产损害的“特定设施”所有人，必须采取包括投保责任保险在内的预防保障措施，或由州、联邦政府、金融机构提供财务保证或担保。（3）瑞典：瑞典《环境保护法》（1969年通过，1995年修订）第65条规定，为赔偿某些情况下受害人的损失，政府或者政府制定的机构应当按照批准的条件制定保险单（即环境损害责任保险）。依本法或本法发布的命令从事需要许可证和需审批活动的人，应当按照政府或政府指定机构制定的价目表按年缴纳一定数额的保险费。（4）印度：印度议会于1991年通过《公共责任保险法》规定，对与处理“危险物质”的有关单位，如果是政府和国有公司，实行环境保险基金制度；如果是一般公司，则要求强制投保环境责任保险。依据此部法律，印度环境部于1992年3月发布《适用公共责任保险法的化学物质名录和数量限值》，具体列举出5组共计182种“危险物质”的种类以及各自的保险起征数额。（5）法国：法国的环境污染责任保险实行自愿保险为主、强制保险为辅的原则。通常情况下，企业可以自行选择是否投保。然而在法律有特殊规定的情况下，在特定范围内，企业必须强制投保。

２．我国环境污染责任保险的相关法律政策

目前我国已经在一些行业内推行强制责任保险。例如1983年颁布的《海洋石油勘探、开发环境保护管理条例》第9条规定：“从事海洋石油勘探和开发的企业、事业单位和作业者，应当投保污染损害民事责任险。”此外，我国是《国际油污损害民事责任》的缔约国，该公约规定了强制责任保险。2007年，当时的国家环境保护总局和中国保险监督管理委员会联合印发《关于环境污染责任保险工作的指导意见》（环发［2007］189号），启动了环境污染责任保险政策试点。试点六年间，推广困难重重，个别试点省份甚至没有一起理赔案例。2013年上半年，环保部与保监会联合印发了《关于开展环境污染强制责任保险试点工作的指导意见》，要求重有色金属矿（含伴生矿）采选业、重有色金属冶炼业、铅蓄电池制造业、皮革及其制品业、化学原料及化学制品制造业等如果应投不投，企业的建设项目环评、竣工环保验收、排污许可证核发、清洁生产审核和上市环保核查等，都将受到限制。我国《保险法》第11条规定：“订立保险合同，应当协商一致，遵循公平原则确定各方的权利和义务。除法律、行政法规规定必须保险的外，保险合同自愿订立。”也就是说，在我国仅限法律、行政法规可以对特定领域的特定险种规定实施强制保险。因而环保部与保监会联合发布的“指导意见”并不具备设立强制保险的法律效力。然而，此文件首次提出了“强制”的概念，标志着我国环境污染强制责任保险制度的雏形已经基本显现。

３．我国对完善环境污染强制责任保险的需要

随着我国经济的快速发展，环境污染事件也已进入频繁高发时期。与一般事故相比，环境污染事故的发生，通常所涉及的受害者人数众多，造成损害赔偿数额巨大。因而在许多情况下，环境污染企业及肇事一方并无相应赔偿能力，致使受害者迟迟不能获得应有的赔偿，从而引发社会冲突、激发社会矛盾、造成负面的社会影响。在情况日趋复杂的背景之下，环境污染强制责任保险正在为解决该问题寻求一条可行的出路。（1）我国当前经济增长的主要动力来自于第二产业。在经济发展模式成功转型之前，传统意义上的环境污染型行业增长趋势不减，重化工行业比重仍然很高。生产经营者往往为了追求利益最大化而无暇顾及对周围环境的影响。因而环境污染日益加剧，生态破坏日益严重，相关环境权益受到损害的事实不断增多。在这样的情况下，我国环境风险呈现出高发的势态，这必然产生对通过保险化解此类风险的迫切需求。（2）我国企业保险意识普遍不高，通过保险分散环境侵权赔偿责任的意识普遍比较淡薄。强制责任保险要求特定主体必须投保，从而避免污染企业不予投保或者保险公司拒绝承保的情况出现。实行环境污染强制责任保险，无论对于环境侵权受害人的保护，还是对于环境污染侵权人的利益，均大有裨益。（3）环境问题具有浓厚的“公益属性”色彩。环境问题关切到每一个社会成员的利益，由于往往牵涉的各方人数众多，因而其直接影响到社会的和谐稳定及可持续发展。这也是环境问题易引发大规模群体事件的原因所在。因而环境污染强制责任保险不仅有利于企业分散经营风险、维护正常经济秩序，同时也有利于减轻政府负担、维护社会和谐稳定。

三、保险的社会管理功能

保险的功能，是指保险制度在其运行过程中所发挥出的作用。现代保险起源于14世纪地中海地区的海上保险。1384年，在佛罗伦萨诞生了世界上第一份具有现代意义的保单，其明确约定了保险的标的以及保险责任。现如今，保险业已在全世界蓬勃发展，其已经成为了各国经济活动领域中不可缺少的金融组成部分。同时，保险的功能也在发展，其社会管理功能已经为世界各国所承认。现代保险具有风险保障、资金融通、社会管理三大功能。在这三大功能之中，保险社会管理功能的概念提出的时间相对较晚，但是它对于整个社会公共利益意义重大。１．保险功能的演进早期保险起源于海上保险中的共同海损原则，即强调“一人为众，众人为一”的思想。公元前916年《罗地安海商法》中正式规定：“为了全体利益，减轻船只载重而抛弃船上货物，其损失由全体受益方分摊。”这些思想与规定均体现着保险的基本功能———旨在为人们提供保障，此为保险存在及发展的本源所在。〔6〕保险的保障功能主要体现在以下几个方面：第一，分散风险功能。其目的在于为了使个人的风险降到最低，保险运用社会多数人的力量来分散少数人所遭受的损失。第二，经济补偿功能。当风险发生时，保险人通过向被保险人提供经济补偿从而履行自己的义务。保险在发挥保障功能的同时也体现出其资金融通的功能。保险作为分摊意外损害的一种财务安排使得投保人把损失等可保风险以缴纳保险费的方式转移给保险人，由保险人作为中介，用投保人所缴纳的保险费形成的保险资金来补偿少数被保险人的意外伤害。在这样一种制度安排下，保险人作为资金融通的媒介，能够通过收取保险费聚集资金，同时可以使保险资金保值、增值并对被保险人给予补偿。进入21世纪，保险的社会管理功能逐渐被人们认识。就其功能而言，以1998年特大洪灾、2003年“非典”事件、2005年禽流感事件为例，保险的社会管理功能在这些重大国家公共安全事件中扮演了极其重要的角色。保险作为一种经济保障制度和维护社会稳定的工具已经开始加强，因此，保险的社会管理功能逐渐被人们所接受。理论界也开始真正认识到了研究保险社会管理功能所具有的重大现实意义。２．保险社会管理功能的内涵与体现通常认为，社会管理是指对整个社会运行中的各个环节进行调节与控制的过程，其目的在于正常发挥各系统、各部门、各环节的功能，从而促使社会和谐安定、平稳有序运行。保险的社会管理功能是在保险业逐步发展成熟，并在社会发展中的地位不断提升后而发挥出的一项功能。与政府对社会的直接管理不同，保险的社会管理功能是通过保险内在的特性，促进经济与社会的协调以及社会各个领域的正常运转和有序发展。保险参与到经济建设及社会生活的各个领域，通过特有的交换机制促进社会资源的合理分配，提高整个社会的资本配置效率以推动经济发展，使得保险成为社会发展的“稳定器”与“助推器”。首先，保险的社会管理功能体现在其社会保障作用上。保险作为社会保障体系的重要组成部分，在完善社会保障体系方面发挥着重要作用。商业保险可以为城镇职工、个体工商户、农民、企业主及机关事业单位人员提供基本社会保险以外的补充保障。其产品丰富多样、范围灵活广泛的特点可为民众的经济生产、日常生活提供有效保障。其次，保险公司在产品开发、费率制定、承保、理赔的各个环节，都在与灾害事故打交道。作为专业机构，保险公司在风险的识别、衡量、分析方面具有专业的知识及丰富的经验。一方面保险公司可以配合相关部门做好防灾防损工作，另一方面还可以通过费率差异化的手段，鼓励投保人及被保险人做好各项预防工作，从而降低风险发生概率，达到风险防控的目的。最后，保险对灾害损失的应对，可以根据保险合同的约定对损失进行合理补偿。此外，在保险的介入之下，原有的纠纷解决模式发生了变化，为政府、企业与个人之间形成正常、有序的社会关系创造了有利条件，大大提高了社会运行效率。因而保险在提高事故处理的效率及避免当事人出现矛盾纠纷方面发挥着重要的作用。

四、环境污染强制责任保险社会管理功能之体现

近年来层出不穷的由环境污染引发的群体性事件正说明了需要通过保险解决这一问题的紧迫性。在情况日趋复杂的背景之下，作为一种社会管理创新机制的环境污染强制责任保险在应对此类问题时具有如下体现：第一，对受害人的及时补偿。环境污染造成的损害往往具有受害范围广、程度深、影响久、赔偿数额大的特点。因而仅仅依靠加害人自身的力量通常难以弥补受害人的损失。即使侵权人有赔偿能力，也要经过繁冗的行政、司法程序。然而，保险机制可以将巨额赔偿金分散于全社会，从而实现损害赔偿的社会化。环境污染强制责任保险使得受害人的合法权益得以快速、有效的实现。同时，这样的制度安排也减轻或避免了社会矛盾的产生。第二，对企业风险的有效分担。企业在生产经营的过程中难免遇到各种各样的责任风险。如若企业仅依靠自身承担所面临的风险将有可能影响其正常的生产经营秩序。当企业在生产经营过程中遭遇环境污染突发事故时，特别是当面对严重的大规模环境污染事故发生时，企业可能会面临停产、停业，甚至破产。例如ExxonValdez公司1989年在阿拉斯加的石油泄漏使该公司及其保险人支付的清理油污费用高达几百亿美元。然而，大型企业需承担包括维护员工利益在内的相关企业社会责任，因而其停业与破产同样会对社会带来较大的负面影响。通过环境污染强制责任保险，企业可将此风险分散转移，一旦污染事故发生，企业的赔偿责任将首先由保险公司承担。第三，分担政府管理压力。近年来发生的环境污染突发事件表明，一旦问题爆发，政府往往成为“最后的买单人”。一方面发生大规模环境侵权事故后，基于政府的特殊地位民众往往希望从政府那里获得救助。另一方面政府往往从维护社会稳定的角度出发，愿意迅速解决并承担环境侵权造成的损失。然而，这种局面的出现确实有许多不妥之处。首先，显而易见的是政府主动承担责任加重了政府的财政负担。其次，政府动用纳税人的财产为企业造成的环境污染侵权损失埋单显然是不公平的。最后，政府的频频出手亦容易致使企业缺乏提升环保水平的动力。然而，发展环境强制责任保险可以通过风险分摊的方式将部分风险损失转移到保险公司，从而分担政府的管理压力。第四，增强企业的环境管理能力。环境污染强制责任保险可以增强企业的环境管理能力。首先，我国《保险法》第51条第2款规定：“保险人可以按照合同约定对保险标的的安全状况进行检查，及时向投保人、被保险人提出消除不安全因素和隐患的书面建议”。因而在保险合同生效后，为了防控风险、降低赔付率，环境污染责任保险人通常会请专业人士对被保险人的环境风险进行检查。由于事故发生关系到保险人是否需要赔付保险金，因而保险人有足够的动力参与风险防控工作。此外，保险人可以通过风险等级、费率浮动等方式激励被保险人主动做好风险防控工作，从而减少事故的发生。例如对于多年无赔付记录的被保险人采取优惠的费率政策；反之，则提高相应费率。

五、结语

2013年出台的《关于开展环境污染强制责任保险试点工作的指导意见》强调，对于环境污染要“运用保险工具，以社会化、市场化途径解决”。虽然该指导意见并不具备法律、行政法规的效力，但对于通过保险工具化解当前环境污染日益严峻的问题有着重要的指导作用。环境污染强制责任保险的推行为平衡企业、保险公司、政府、社会公众之间的环境水泥机电论文污染风险分提供了一种市场化的机制。然而，若要使该项制度的社会管理功能发挥更为积极的效果，相关配套立法的完善、政府积极的推广宣传、保险行业自身形象提升、公众保险意识的增强均是不可或缺的。

作者：常鑫 单位：中国人民大学

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