摘要：2014—2015年，在甘肃省疏勒河流域采用调查分析和座谈走访方式，对甘肃省疏勒河干流区农业用水水权确权分配方案进行了研究。分析了农业用水权确权方案的基础条件和制约因素，明确了基本规定，提出了基于用水总量控制，结合土地合法承包面积和农业用水定额进行确权的方案，为疏勒河水权制度建设奠定了基础。
关键词：农业用水；水资源管理；三条红线；水权；疏勒河
2011年，国家提出实行最严格水资源管理制度。2013年1月，国务院办公厅印发了实行最严格水资源管理制度考核办法的通知，首次将用水总量进行了确权分配。自2013年起，甘肃省的年度用水总量将不能超过国家分配的红线指标。在用水总量控制的前提下，通过水资源使用权确权登记，开展水权制度建设，可实现水资源优化配置。甘肃省农业用水量占总用水量的80%，河西内陆河流域接近90%。农业灌溉用水不仅占比高，而且涉及面广、因素复杂、类型多样，确权登记有很多难点。可以说，做好农业用水权的确权登记对于水权制度建设的整体推进具有举足轻重的作用。2014年，水利部将甘肃省列为全国水权试点之一，重点在疏勒河流域开展行业和用水户间水权交易。2015年3月，甘肃省政府和水利部联合批复了《甘肃省疏勒河流域水权试点方案》，根据方案要求，试点的首要任务是开展水资源分配和确权登记，尤其是农业用水权的分配。2014—2015年，笔者在调查分析疏勒河流域水资源及农业用水、水权制度建设情况、水权确权基础条件和制约因素的基础上，首次提出了基于用水总量控制，结合土地合法承包面积和农业用水定额进行确权的方案。通过确权方案的实施，将在严格用水总量控制的前提下，倒逼农业用水户采用节水灌溉措施，调整种植结构，适度压减非法开垦耕地17.9万亩（1亩=1/15hm2，下同），在现状基础上节水2436万m3，既提高了水资源利用效率，也促进了水资源优化配置。
一、疏勒河流域水资源及农业用水确权现状
1.水资源状况疏勒河流域是甘肃省三大内陆河流域之一，位于河西走廊最西端。干流为疏勒河，主要支流有党河、白杨河、石油河、榆林河及阿尔金山北麓诸支流。流域范围包括酒泉市下辖的玉门市、瓜州县、敦煌市、肃北县、阿克塞县及张掖市肃南县一部分，流域面积17万km2。流域多年平均年降水量96mm，多年平均径流量16.18亿m3，与地表水不重复的地下水量0.95亿m3。其中，疏勒河干流全长670km，多年平均地表水资源总量10.82亿m3，不重复地下水资源量0.52亿m3，水资源总量11.34亿m3，人均水资源量2172m3，亩均水资源量555m3。2014和2015年疏勒河干流区农业灌溉用水量达到8.37亿m3。2.农业用水确权现状目前，酒泉市已将用水总量控制指标分解下达到所辖县（市、区），国务院批复的《敦煌水资源合理利用与生态保护综合规划》对疏勒河干流地表水资源进行了配置。玉门市和瓜州县按照酒泉市分配的用水总量控制指标，已将疏勒河干流用水量分配至各乡镇和灌区，疏勒河管理局完成了疏勒河干流区地表水量的分配，将其管辖的地表水量分配至昌马、花海、双塔三大灌区内的用水者协会。3.存在的主要问题现有取水许可制度不能有效支撑确权机制的建立，目前，取水许可是一种典型的行政审批，取用水户持有的取水许可证更多反映的是行政管理的内容，取水权作为资产产权的权能不全面，边界不清晰，不符合水权确权登记要求。取水许可制度采用无偿划拨方式，没有引入市场机制，水资源微观配置环节主要依赖行政手段，市场在水权交易环节作用发挥不足，现状水权交易都是通过政府（水行政主管部门）作为中介完成水权交割，新建项目用水需求较少通过水权交易来获取，仍然以行政配置为主，导致确权主体和确权对象的积极性都不足。取水许可精细化管理尚处于起步阶段，部分用水户许可水量普遍偏大，计划用水、取水设施核验、节水设施“三同时”制度没有全面推行，水资源管理信息化程度不高，水资源监测、用水计量等水资源监控能力不足，难以为水权确权提供公平、公正和严格的监控计量支撑。
二、确权方案基础条件分析
1.可确权水量分析明确可确权水量是水资源确权的前提。在落实最严格水资源管理制度的情况下，用水总量控制指标将是可确权的唯一指标。根据酒泉市下达疏勒河干流区的瓜州县和玉门市的用水总量控制指标，在扣除生活和工业以及生态用水后，瓜州县进一步确权分配到乡镇和农民用水者协会的农业用水量为40822万m3，其中地表水29032万m3，地下水11790万m3。玉门市进一步确权分配到乡镇和农民用水者协会的农业用水量为40529万m3，其中地表水29032万m3，地下水11790万m3。这即是本方案的可确权水量。2.确权面积分析灌溉面积是水权确权的基本因素，由于历史原因，疏勒河水权试点区内耕地发展过程较复杂，笔者通过调查走访，选择目前认可度较高的几类面积进行统计，分别是1997年开始的二轮土地承包面积、国家土地占补平衡面积、2003国家政策性新增耕地，这三类土地均得到了土地管理部门的合法确认。除上述耕地外，干流区内个人或组织开荒的耕地未取得相关法律认可，笔者将其归为计划外发展耕地面积。从调查统计情况看，二轮土地承包面积最小，整个疏勒河干流区仅为70.67万亩，包含所有合法的承包面积则为168.37万亩，另外据统计，区内还有17.93万亩计划外发展耕地面积，总耕地面积达到186.30万亩。3.灌溉水利用系数分析灌溉水利用系数影响着水量从总取水口到斗口断面的水量损失，直接决定了最终用水户水权的数量。考虑灌区内灌溉水利用系数的不确定性和输水过程中的水量损失往往由水管部门承担，最终用水户并不关心斗口以上的水量损失，而水管部门可以在灌区内统一调配灌溉水损失量，采用一个总体灌溉水利用系数即可控制整个灌区灌水损失量。同时，目前水权确权的控制节点也在斗口，因此，笔者采用总体灌溉水利用系数对农业用水权进行配置，不再按照作物进行划分。4.灌溉定额分析定额能够直接评价水权分配的合理性，继而推算各水量方案能够支持发展的灌溉面积，是水权确权研究的重要基础条件。疏勒河干流区内自然环境、土地条件差异较大，由此造成区内不同区域的灌溉定额亦差异较大。根据调查，疏勒河流域净灌溉定额在235~658m3/亩之间。参考国务院于2011年批复的《敦煌水资源合理利用与生态保护综合规划》确定的农业灌溉用水定额，通过现场调查分析，将定额折算至斗口断面，确定疏勒河干流区各灌区斗口断面净灌溉定额在490～550m3/亩之间。考虑斗口以上渠系水利用系数，分析各灌区毛灌溉定额在609～979m3/亩之间。
三、确权方案基本规定
1.制度构建针对制约因素，在国家取水许可制度有效的前提下，引入用水权制度，把用水权作为取水许可权利的延伸，即直接从江河湖泊取水的仍按照取水许可的规定办理，末端用水户则按照用水权制度进行管理。同时，制定配套建管机制，在国家水资源监控能力建设项目全面实施的基础上，统筹其他取水户计量监测设施的配备，为水权确权提供保障。2.确权总量疏勒河流域农业用水权确权分配水量包括浅层地下水可开采量、当地地表水可利用量及泉水水量，可分配水量不得高于本区域“三条红线”用水总量控制指标。农业可分配水量为疏勒河干流区县域可分配水量扣除合理的生活、非农生产、生态环境用水量和预留水量后的剩余水量。3.确权对象农业灌溉用水按耕地面积确定各农民用水者协会的水权，即按地定水，水随地走，分水到农民用水者协会。地下水取水量核定到机井口，地表水取水量核定到斗口。4.确权原则按照灌溉面积和灌溉定额“双控制”原则，对法定承包灌溉面积配置水权，计划外发展的灌溉面积不配置水权。农业用水户的水权额度按承包的耕地面积和亩均耕地可分配水量核定，亩均耕地可分配水量按县域内农业可配置水量平均分配。农场灌溉配水面积根据县区调整情况同比例核减。5.确权次序坚持优先利用地表水、合理开采地下水，混灌区先配地表水后配地下水，地表水留有余量，地下水要在可开采量之内，超采区内要限制开采，逐步封井压田，实现总量、定额、地下水水位三控制管理。6.确权程序农业灌溉用水权确权先公示、后发证。水权证由县级政府登记发放，水权证有效期届满后，根据实际情况，对用水户的水权重新进行调整分配。
四、农业灌溉用水确权方案
根据以上分析的农业灌溉用水确权总体思路和基础条件，影响农业水权确权的因素众多，但总可确权水量和确权耕地面积是两个关键因素。总可确权水量直接决定了区内各用水单位的水权量，而耕地面积则决定了各用水单位的水量分配比例。笔者用“三条红线”控制指标用水量作为总可确权水量，按照水法规定的水资源配置优先序，在扣除生活、生态和工业用水量后作为农业灌溉用水可确权水量。用土地管理部门合法确认的1997年开始的二轮土地承包面积、国家土地占补平衡面积、2003国家政策性新增耕地三类面积合计作为农业灌溉用水确权耕地面积。采用斗口以上的综合毛灌溉定额作为确权因子，最终方案见表1。
五、确权方案合理性分析
笔者以用水总量控制红线作为总可确权水量，在扣除生活、生态和生产用水量后，剩余水量作为农业灌溉用水可确权总水量，既未超过国家确定的用水总量，又遵守了水法关于水资源配置优先序的规定。目前酒泉市、瓜州县和玉门市分别针对“三条红线”水量进行水权确权分配，并通过政府文件的形式加以确认，该水量已在疏勒河水权试点区获得一定承认，具有很好的群众基础，易于推广实施。“法定承包耕地面积”相对于笔者提出的另外两个农业确权面积来说，“国家二轮土地承包面积”由于时间久远，与现状情况相差较多，且有很多合法耕地未被包括，存在明显缺陷。而“总耕地面积”未被法律完全承认，存在计划外开垦荒地，加之依据区内总耕地面积分配，亩均用水量严重偏离了灌溉实际。同时，向全部耕地面积配水也与国家即将开展的“压地节水”政策不符。因此，采用合法承包耕地面积，既最大限度地囊括了各类有国家政策依据支持的耕地，也限制了部分“黑地”，与国家的土地利用政策也是一致的。
1.用水保证程度分析
该方案下，农业水权总确权面积为168.38万亩，涵盖了“国家二轮土地承包”“国家土地占补平衡”“2003国家政策性新增耕地”等国家历年法定认可的承包耕地面积。但在“三条红线”水量约束下，亩均毛定额为509m3/亩（玉门市）和459m3/亩（瓜州县），经分析该定额不能满足现状条件下的农田充分灌溉。这种情况下，玉门市需通过节水措施或压缩耕地面积，节约27.71%的水量。而瓜州县则需通过节水措施或压缩耕地面积，节约32%的水量。但考虑到国家正在实施河西高效节水灌溉项目，若完成规划目标，此问题将得到解决。
2.预期管理效益分析
对农业用水进行水资源确权，有效遏制了农业用水无序增长趋势。本方案按照对法定灌溉面积进行配置水权，计划外发展的17.9万亩灌溉面积不配置水权，明确了政府在水资源配置中的导向，依法保障合法耕地用水权益，坚决杜绝开荒土地的不合理用水需求，如此可有效避免农业用水无序增长导致存量指标互相挤压以至区域水资源用水结构严重不协调。明晰水资源使用权在行业间的初始权属，为水资源的市场调节提供了最基本条件，通过水资源确权和交易，盘活用水指标存量，为新上用水项目开辟新的指标通道。
3.预期社会效益分析
水权制度的改变意味着利益相关者在水资源使用中相关利益的变化，相关利益者在水资源管理中的参与程度也会随之变化。民主参与农业用水，充分发挥了利益相关者管理的积极性，增强了利益相关者的主动参与性。创新后的水权制度使得用水者的用水收益和水资源利用率密切相关，节约的水资源可以为用水者带来显著的收益，那么用水者就会有很强的节水意识，想办法提高水资源的利用效率，提高了水资源管理收益。
4.预期环境效益分析
本方案对农业用水权的确权，结合《敦煌水资源合理利用与生态保护规划》，充分考虑了区域生态环境用水需求，同时对地下水开发利用也有限制。在新的水权制度下，提高水资源的利用效率会提高用水者的收益，那么用水者就会尽可能地提高水资源的重复利用率，从而也会减少废水的排放。在新的水权制度下，用水户有了十分明确的水权，如果上游用水者在用水中产生的污染对下游的用水者产生了负面影响，下游用水者为了保护自己的水权免受影响，就会采用相关的政策手段取得补偿，提高水资源承载能力，从而改善水环境。
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作者：戚笃胜 齐广平 单位：甘肃农业大学工学院 甘肃省水资源委员会办公室