1各阶段工作内容和深度要求
1．1规划阶段水电规划是政府行为，规划由政府部门根据权限审批后方可实施。河流水电规划的基本任务是，初步查明河流开发条件，明确河流开发任务，协调综合利用需要，落实规划环评要求，优选梯级开发方案和推荐近期工程。河流水电规划报告经审批后即成为开发该河流水能资源的重要依据。可以说，河流的规划是水电站所有前期勘测设计最基础的工作。1．2预可研阶段在预可研阶段，项目业主应组织设计单位做好预可研报告的编制和设计文件审查等工作;协调各方关系，做好输电规划和移民安置方案初步规划;完成工程场地地震安全性评价报告，取得地震部门批复。在预可研阶段，应制定一个技术上可行的方案。根据现行规范，预可研报告的主要内容和深度应符合《水电工程预可行性研究报告编制规程》(DL/T5206－2005)的要求。1．3可研阶段可研报告应在预可研报告的基础上进行编制，设计方案应在预可研基础上进行深入比选。根据《水电工程可行性研究报告编制规程》(DL/T5020－2007)，可研报告的主要内容和深度应符合以下要求:确定工程任务及具体要求，论证工程建设的必要性;确定水文参数和水文成果;复核工程区域内地质构造的稳定性，查明水库工程地质条件，进行坝址、坝线及枢纽布置工程地质条件比较，查明选定方案各建筑物区的工程地质条件，提出相应的评价意见和结论;开展天然建筑材料详查;选定工程建设场址、坝(闸)址、厂(站)址等;选定水库正常蓄水位及其他特征水位，明确工程运行要求和方式;复核工程的等级和设计标准，确定工程总体布置方式，确定主要建筑物的轴线、线路、结构型式和布置方式、控制尺寸、高程和工程量;选定电站装机容量，选定机组机型、单机容量、额定水头、单机流量及台数，确定接入电力系统的方式、电气主接线及主要机电设备的型式和布置方式，选定开关站的型式，选定控制、保护及通信的设计方案，确定建筑物的闸门和启闭机等的型式和布置方式;提出消防设计方案并确定主要设施;选定对外交通运输方案，确定导流方式、导流标准和导流方案，提出料源选择及料场开采规划、主体工程施工方法、场内交通运输、主要施工工厂设施、施工总布置等方案，安排施工总进度;确定建设征地范围，全面调查建设征地范围内的实物指标，提出建设征地和移民安置规划设计，编制补偿费用概算;提出环境保护和水土保持措施，制定环境监测和水土保持规划、环境监测规划和环境管理规定;提出劳动安全与工业卫生设计方案;进行施工期和运行期节能降耗分析，评价能源利用效率;编制可行性研究设计概算，利用外资的工程还应编制外资概算;进行国民经济评价和财务评价，提出经济评价结论意见。
2项目业主前期勘测设计管理模式
2．1业主直接管理模式项目业主组建工程设计管理机构负责工程设计管理，并可聘请专家或咨询公司协助其进行设计管理。直接管理模式的特点是:项目业主有很强的专业技术力量和较高的设计管理水平，具有设计评审经验和判断能力;项目业主可聘请专家或咨询公司协助进行设计管理，专家或咨询公司不承担设计管理职能，由项目业主与设计单位订立工程设计合同，咨询公司和设计单位没有合同关系;项目业主组建工程设计管理机构，有利于对工程的三性目标和风险进行控制，但对设计介入过深，易造成设计方案反复变更，不易发挥设计单位系统分析和综合比选的作用。2．2代理管理模式项目业主聘请专业咨询公司代其进行设计管理工作，由建设项目业主和设计单位订立设计合同，专业咨询公司和设计单位没有合同关系，但建设项目业主应将委托专业咨询公司代理设计管理的具体内容和要求及职能书面告知设计单位。对专业咨询公司的工程设计管理水平、能力和资质有严格的要求，专业咨询公司对工程设计单位必须具有独立性。专业咨询公司长期从事工程咨询服务工作，经验比较丰富，代替项目业主进行设计管理有利于保证质量、进度和节约投资。2．3委托管理模式项目业主委托项目(工程)管理公司进行管理，该公司对项目进行集成化管理，承担受委托管理范围的责任，但不是决策机构，重大方案仍由建设项目业主决策。与代理模式不同，项目业主和设计单位没有合同关系，由项目(工程)管理公司独立负责组织完成工程设计或通过设计招标选择设计单位承担工程设计，项目业主有关工程设计意见和要求须通过项目(工程)管理公司才能得以实现。不要求项目业主具有设计管理能力和专业技术力量，项目(工程)管理公司全权负责设计委托和设计管理工作。
3新形势对前期勘测设计的要求
3．1有关部委管理日趋严格国家有关部门及地方各级政府越来越重视水电工程勘测设计及管理工作。2011年以来，国家发改委、能源局、环保部等多部委，陆续出台了多份文件，要求加强水电建设及勘测设计工作。2011年5月，国家能源局发文要求加强水电建设管理，着重强调加强水电工程前期设计工作、高度重视水电工程建设质量、认真做好移民安置工作，其中重点明确了主体设计单位要全面负责移民安置规划设计及移民工程勘测设计工作。2011年10月，国家发改委、环境保护部印发了《河流水电规划报告及规划环境影响报告书审查暂行办法》，对水电规划及规划环评有关工作进行了明确规定，规划环评批文是规划审批的重要依据。2011年11月，国家能源局出台了《水电工程勘察设计管理办法》，对勘测设计单位的资质、合同，技术要求，设计审查，现场服务，设计变更与回访等方面作了详细规定，再次强调移民安置规划设计文件应达到枢纽工程同等设计深度。2012年8月，国家能源局发布了《重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》，要求将社会稳定风险评估报告及审查意见作为可研审查和项目核准的重要内容。同月，国家能源局发文要求严格设计审查管理，预可研、可研、移民安置等重要报告均由国家能源局委托水电水利规划设计总院进行审查。3．2设计成果报审程序更为繁琐以四川水电项目为例，四川省均要求实物指标调查细则和工作方案、“封库令”、移民安置规划大纲报告、预可研报告、可研报告、项目申请报告等重要阶段性成果从县、市(州)逐级上报到省，由此使得管理链条进一步延长。同时，水利部长江水利委员会也要求规划符合性论证报告从县、市(州)、省逐级报送到长江水利委员会，水资源论证报告需要由四川省水利厅初审通过后才能向长江水利委员会报送。此外，国家电网公司对接入系统报告的报批程序更加复杂，接入系统报告需先经四川省电力公司初审，再由电力规划设计总院组织专家评审，评审通过后由中国国电集团公司向国家电网公司转报，国家电网公司审定后才能最终确定接入系统方案。因此，有关方面进一步严格了设计成果报送程序，这对设计质量和进度有了更高的要求。3．3业主对经济效益和工程质量要求更高随着我国水电开发的深入推进，经济指标较好的水电工程已基本开发完毕，目前正在开展前期工作的水电项目经济指标总体较差。以大渡河为例，大渡河梯级电站的平均动态投资已超过13000元/kW，平均每度电动态投资已超过3．0元，平均上网电价已超过0．45元/kW·h;个别项目动态投资甚至超过20000元/kW，每度电动态投资超过4．00元，上网电价超过0．6元/k·Wh。从目前的前期勘测设计工作情况来看，尽管各设计院投资控制的意识有所加强，但是效果仍不甚理想，工程投资“事前控制”的理念无法落实到位，很多水电工程出现“三超”现象，即竣工决算投资超过可研概算投资、可研概算投资超过预可研估算投资。在前期勘测设计工作中，迫切需要高度重视设计优化和投资控制，切实优化电站经济指标，以增强电站投产发电后的市场竞争力。此外，从进一步提升勘测设计质量、优化投资控制的角度出发，需要项目业主采取新的管理措施加深前期勘测设计工作，以打破设计、咨询、施工的垄断对水电工程建设的不利影响。
4前期勘测设计工作存在的问题
4．1设计周期明显缩短随着水电开发的深入推进，预可研、可研设计工作周期明显缩短，其原因主要是勘测设计技术的提高和项目业主加快开发的迫切要求。很多水电项目只要在规划阶段认识准确，项目业主就加大资金投入，设计院加大资源投入，一味追求设计进度，而不够重视设计质量。2000年至今，水电开发经过十多年的“大干快上”以后，质量与进度不协调、不匹配带来的一系列问题逐渐暴露，如投资失控、设计质量不高、安全风险增加等。4．2设计体制不够完善首先，设计规范和标准不够配套。近年来，国家越来越重视水电工程设计规范和标准的完善工作，但在现行规范中还存在不够配套和深度要求不同步的地方，如移民设计规范不统一，环保设计还仅仅是典型设计，水情测报、地震监测方案设计还停留在规划设计深度等。其次，勘测设计收费标准不合理。现行水电工程勘察设计收费标准与工程概算成正比关系，工程概算越高，设计费也越多，这显然不利于设计单位主动进行技术创新和设计优化以节约投资。最后，设计方案评价体系不健全。现行制度下，设计方案只要满足规程、规范要求就能保证通过审查，只要实施后不出质量和安全问题，设计方案的好坏、造价的高低不会对设计单位产生实质性的影响。但该设计方案是否优秀，缺乏独立的第三方评判，特别是缺乏设计监理的制度支持，使得设计方案最终仍取决于设计单位，而项目业主处于被动地位。4．3设计程序不尽合理在现行水电工程前期工作制度框架下，枢纽工程、征地移民、环保水保等方面的设计工作往往无法协调一致，这主要是因为勘测设计程序不尽合理。在可研阶段，征地移民工作是完成可研工作的关键之一，项目业主为了尽快启动征地移民工作，需要尽早获得“封库令”，而下达“封库令”的前置条件是正常蓄水位选择和施工总布置规划两个专题报告的完成，而这两个专题报告是枢纽工程设计的主要内容。也就是说，在“封库令”办理之前，电站枢纽工程设计需要完成大部分工作。因此，水电工程“封库令”下达前主要偏重枢纽设计，“封库令”下达后主要偏重移民安置规划设计，从而造成“封库令”下达前后两个阶段的工作时间都很紧张，这就使得“封库令”下达前没时间进行枢纽工程的设计优化、“封库令”下达后没时间进行移民安置方案的优化。同时，“封库令”、接入系统、水资源论证、取水许可等批文具有时效性，若不在文件失效前完成可研工作和核准工作，就需要再次花大力气办理有关批文。因此，不尽合理的勘测设计程序使得枢纽工程和移民工程的设计工作没有合理搭接，设计时间相当紧张，需要国家统一规范管理。4．4项目业主难以主导设计目前，由于大部分项目业主缺乏专业的设计管理人员，项目业主的设计管理主要体现在对设计进度和设计成果的评审等方面，设计管理比较粗放，管理专业水平不高，工程经验不足，对设计的质疑不多，且缺乏对设计单位的有力约束，片面强调进度，欠缺有效控制质量、造价的措施。同时受设计管理体制的限制，项目业主难以真正主导设计。4．5咨询审查无法严格把关从设计咨询方面来看，目前金沙江、雅砻江、澜沧江、大渡河等大型流域水电项目均在实施全过程咨询。由于近年来水电开发强度很大，咨询单位的任务也非常饱满，高水平的专家难以集中到一个项目的设计咨询中，同时专家会前阅研资料少，会议时间短，难以提出建设性意见和建议，这使得设计咨询没有发挥它真正的作用。从设计审查方面讲，目前，25万kW以上的水电项目及主要河流上的水电项目均由水电水利规划设计总院进行技术审查，与设计咨询的情况相同，设计审查任务也很重，审查专家研究设计方案的时间不足，虽然能把握住水电工程的主要问题，但对具体设计方案、工程量、单价等无法严格把关。
5加深前期勘测设计管理的建议
5．1政策建议(1)理顺审查体系。设计审查是国家法律法规赋予审查单位的一项权力，有关方面、地方政府部门不能随意增加或改变程序。建议国家系统清理设计成果的审查程序，取消不合理的审查程序，维护审查成果的法律权威。(2)打破设计垄断。随着水电工程建设市场化进程的不断深入，打破设计垄断势在必行。建议国家全面推行设计招标制度，水利行业与水电行业的勘测设计单位均可参与水电工程设计招标，使得水电工程设计工作也能进行较充分的竞争，以促进勘测设计工作质量和水平的提升。(3)改革设计收费标准。现行水电工程勘察设计收费标准非常不合理，建议国家尽快研究出台新的水电工程勘察设计收费标准，新标准应充分体现价值规律，既保证设计院合理的收益，又调动设计单位的积极性和创造性。同时，在制定设计费收费标准时应充分考虑项目业主的意见，保证设计收费标准的公正、公平和合理性。(4)优化勘测设计程序。为了促进前期勘测设计工作中枢纽工程、征地移民、环保水保、接入系统等方面的相互协调、彼此兼顾，使得相关专业设计工作合理搭接，为保证设计质量和优化设计方案提供必要的条件，建议国家系统研究并制定更加合理的勘测设计程序。(5)健全和完善设计规范及标准。近年来，国家制定了一系列的政策措施以促进水电行业的科学发展，为了保证这些政策措施落实到位，迫切需要国家进一步健全和完善配套的设计规范和标准，解决好枢纽工程、征地移民、环保水保等专业设计深度不统一、经济技术方案间不匹配的问题。同时，建议在规范和标准制定过程中，充分听取项目业主、设计、监理、有关部门等各方的意见，制定出符合实际情况、有利于解决问题的规范和标准。(6)适时建立设计监理制度。国家应加强设计监理制度的探索，支持项目业主通过招标确定设计监理单位，要求设计监理单位深入到勘测设计过程和技术方案的制定过程中，扎实开展设计监理工作。设计监理的主要工作内容应包括:把握各个设计阶段的设计内容和深度，评估各设计阶段的关键技术问题论证是否充分，分层次地进行方案比较，把好设计中的重大技术关，提出深化和优化设计的建议，参与科技攻关和各阶段设计的审查。5．2项目业主管理建议(1)合理安排设计周期。为加深前期项目勘测设计，强化勘测设计质量，避免工程建设出现重大问题，应保证合理的勘测设计周期。在确定勘测设计周期时，建议按照“难”、“较难”、“中等”、“简单”4类进行难度类别划分，将各项目的设计周期予以量化。根据工程经验，对于设计难度达到“难”的项目，应保证3～4a的预可研设计周期和5～6a的可研设计周期;对于设计难度为“较难”的项目，应保证2～3a的预可研设计周期和4～5a的可研设计周期;对于设计难度为“中等”的项目，应保证2a的预可研设计周期和3～4a的可研设计周期;对于设计难度为“简单”的项目，应保证1～2a的预可研设计周期和2～3a的可研设计周期。(2)弥补设计规范漏洞。为避免规范漏洞给工程建设带来的困难，建议项目业主针对勘测设计规范疏漏或要求不严格的地方，结合项目情况，组织专家组进行充分论证后，提出明确的处理意见，适当的时候可制定企业标准，以促进设计方案的完善和优化，提升勘测设计质量。应当注意的是，在与设计单位商谈设计合同时，对于设计规范漏洞的处理原则和方式应按此予以约定。此外，建议项目业主积极参与水电工程相关规程、规范和标准的制定工作，力争将项目业主的管理意图和经验、教训体现在有关规程、规范和标准中，以促进设计工作更好地为工程建设服务。(3)加大设计考核和激励力度。为提高设计单位的积极性和创造性，建议项目业主结合勘测设计市场情况，进一步优化前期勘测设计合同，加大设计费支付考核比例，研究加大经济刺激的措施。加大对前期设计优化和投资控制的激励力度，强化激励措施。(4)加强现场勘探工作量检查。为保证现场勘探工作的深度和质量，建议项目业主依据规范、勘测设计大纲、咨询评审意见等，定期对现场勘探工作量进行检查，做好勘探资料和信息的收集，保证勘探工作量满足要求。适当的时候可就勘探工作做专题咨询。(5)鼓励研究采用“四新”技术。为保证成熟、可靠的“四新”技术及时运用到设计方案中，建议项目业主与设计单位及技术服务中介机构建立水电工程“四新”技术信息收集平台，及时掌握四新技术发展现状，鼓励设计单位将四新技术运用到可研设计中，并建立相应的激励机制。(6)加强设计管理机构及制度建设。为促进项目业主设计管理水平的提升，建议更加重视设计管理机构的设置和优化，充实设计管理力量，成立专门的前期勘测设计方案评审机构，深入研究设计方案，加强设计方案中间过程检查，加大对设计成果的介入力度，尽量将项目业主管理意图融入设计方案中，进一步发挥项目业主在工程管理的主导作用。
作者：段斌 陈刚 严锦江 单位：国电大渡河流域水电开发有限公司