生态屏障区土地利用问题论述

一、研究区域的现状

(一)住户的构成

此次白马镇生态屏障区调查区域涉及5个行政村，29个村民小组，合计1959户，5230人，见表1。其中渔光村5个村民组，计149户，493人;杨柳村7个村民组，计313户，906人;沙台村5个村名组，计224户，734人;铁佛村11个村民组，计1238户，2956人;三溪村1个村民组，计35户，141人。此次调查的是生态屏障区中所有住户的情况，因此人员构成包括农业人口和非农业人口，分别占调查人口的93.16%和6.84%。

(二)承包地

渔光村桐麻弯组和铁佛村黄荆坝组未进行土地承包面积的登记，因此在统计分析中对这两组户数进行剔除处理;此外调查对象中存在6.84%的非农户，而且其中一些非农户拥有承包地，所以将这些非农户也纳入到数据统计中。对余下的27个村民组进行统计分析。土地是一切生产活动的承载基础，它在农业生产和农民生活中发挥着重要的承载、养育功能［3］，因此此次调查将承包地分为水田、旱地和林地三种。笔者仅对各村承包地的户数和承包地的主要类型进行分析，如图1所示。除三溪村三种类型的承包地的承包户数比较接近外，其他4个村的差异都比较明显。承包水田的户数最少，仅占所有承包地总户数的9.30%，而承包旱地和林地的比例分别为46.51%和44.19%，白马镇生态屏障区内住户承包地类型差异很大。

(三)“两证”情况

调查中涉及到宅基地使用权证、房屋产权证和土地承包证三种与土地有关的证，而许多人将宅基地使用权证和房屋产权证看作是同一种证，只提供了其中的一种，因此在统计分析时，笔者将这两种证作为一个整体进行了统计。见表2，整个调查区域内有土地承包证的有496户(包括拥有承包证的非农户)，占总户数的25.32%。宅基地使用权证或房屋产权证不办证的情况也比较普遍，整个屏障区未办证的百分比高达77.18%，沙台村未办证的比率高达85.27%。

(四)房屋结构与面积

通过百度百科知，房屋结构包括6种类别:钢结构;钢、钢筋混凝土结构;钢筋混凝土结构;混合结构;砖木结构;其他结构［2］，而根据三峡库区住房的实际情况，此次调查中将房屋结构种类设计为砖混、砖木、土木和其他四类。在统计调查表时发现存在无房或未进行房屋面积登记的情况，如铁佛村就有277户。因此，此处只对有效登记户数(有房并且进行了房屋面积登记的户数)进行分析。表3和图2的数据表明调查区域房屋结构主要是砖混、砖木和土木三种，砖混最多，达到1040户，占有效户数的66.07%，面积132774m2，土木和砖木分别占29.99%和6.10%，面积分别为61987m2和12305m2，而对于钢结构和钢筋混凝土结构等其他结构的房屋类型仅有2户，130m2。从每户住房面积看，房屋面积差别很大，最小的仅30m2，最大的697m2。如果将面积的大小分为小于100m2、100～200m2、200～300m2和大于300m2四个等级，各级户数的百分比分别为27.93%、62.91%、6.85%和2.31%。

(五)居住位置、方式与环境

1.居住位置三峡工程带来了巨大的社会经济效益，但是也给库区部分人民的生活带来了不便之处，主要是土地被水淹没，为了最大程度地发挥三峡工程的作用，保障人民的生命财产安全，此次后续工作规划考虑设置库区绿化带和生态廊道。因此本次调查需要了解农户的居住位置以及方式。居住位置主要考虑两个因素，一个是库区周围100m绿化带，另一个是是否存在地灾风险。分析数据发现，整个调查区域处在库周100m绿化带的仅有98户，其中渔光村29户，杨柳村16户，沙台村1户，铁佛村52户;居住地存在地灾风险的有307户(见表4)，地灾类型主要是滑坡，分布在杨柳村、沙台村和铁佛村，其中脱胶分厂滑坡的影响最大，几乎影响了铁佛村整个黄荆坝组的住户。2.居住方式居住方式分为集中居民点和散居两种。居民点是指居住人口大于等于50人的集中居住点，否则称为散居。根据统计数据分析，整个区域有14个居民点，分布在杨柳村、沙台村、铁佛村以及三溪村4个村，共计726户，1776人，其他为散居户和无房户。对于散居户，进行了公路边和非公路边的调查，公路边是指离最近的机耕道不足100m，而超过100m的为非公路边。统计数据表明在公路边的共计605户，1847人，非公路边的309户，980人。见表5，除三溪村外，对其他各个村所有散居户而言，均是居住位置靠近公路的户数占多数，这表明住户在住房的位置选择时倾向于靠近公路修房，因此靠近公路边的土地利用作为建设用地使用的程度较高。此次后续工作规划涉及农村居民点的优化、基础设施的建设与完善。通过表6的数据统计，可以发现调查区域居民点有以下特点:一是居民点分布不平衡，如渔光村无居民点，而杨柳村有6个居民点;二是居民点大小差别很大，除铁佛村有三个较大的居民点外，其他各村的居民点都较小;三是居民点的数量少，散居户占绝大多数。3.居住环境结合库区的实际情况，居住环境可以从距最近场镇的距离、饮水方式及“一池三改”三个方面进行分析。(1)距最近场镇的距离距场镇的距离，指的是住户到政府所在地的空间直线距离，因此场镇距离就是住户到白马镇的距离。此项调查数据是根据1/2000的遥感解译土地图上量测估算的。距离场镇的远近与农户的生活关系密切。为方便计算统计，根据调查数据的范围，将到场镇距离分成五个级别(参考表7)。根据表7的统计数据计算，距离场镇不足2km的占有效统计户数的40.97%，2～4km的有55.89%，累计96.86%。尽管距离大于4km的户数不多，仅52户，但是他们的生活随着距离场镇距离的增加变得越来越不便。(2)饮水方式饮水方式分为自来水和挑水两种。整个调查区域通了自来水的有876户，约占总户数的50%，分布在渔光村、杨柳村、铁佛村和三溪村，不过此处自来水并不单指自来水厂的自来水，也包括通过修建水池，经过沉沙处理，通过水管引进家的水。铁佛村的水源是自来水厂的自来水，计765户，其他各村所谓的自来水是自己修建水池所取的水;剩下住户饮水的方式是挑水，水源类型主要有井水、山泉水、堰塘水以及溪沟水等，这些用水基本没有进行净化处理。可见，真正使用自来水厂消毒净化过的水源的住户不到总户数的50%，住户的饮水状况堪忧。(3)“一池三改”“一池三改”是指沼气池建设，即改厨、改厕、改圈。此次调查涉及一池三改的共计242户，一池三改率为14.62%。结合距场镇的距离、饮水方式以及“一池三改”的统计分析，研究区域内住户的居住环境并不十分理想，对于部分人而言，他们对自己的居住环境感觉一般，但是对于另一些人来说，距离场镇较远、水质差、取水方式落后、通信设施不完善以及厨卫条件差等，这些住户的居住条件需要改善。

二、武隆县生态屏障区存在的问题

(一)人口结构导致土地不合理利用

生态屏障区内的住户构成包括了一定数量的非农户，又可以分为纯非农户(全家都是非农业户口)、半非农户(既有非农业户口，也有农业户口)。调查区域内水田承包户仅占所有承包地户数的9.30%，旱地为46.51%，整个区域内部农用地结构极度失衡。然而，当前还存在着非农户拥有承包地的现象，如杨柳村就有35户纯非农户拥有承包地。此外还存在非农人口占用农村宅基地的现象，杨柳村就有21户纯非农户口有宅基地使用证，还有30户纯非农户有住宅。这些现状不仅增加了农村建设用地面积，减少了农用地面积，使用地结构恶化，同时由此产生的土地问题将不断增加。这些现象是与当前有关土地的法律法规相抵触的，同时也表明土地管理部门以及集体经济组织对农村土地管理的力度不够，认识有待提高，法律法规的执行有待加强。

(二)土地证件缺失可能导致移民利益受损

在出现土地纠纷的情况下，土地证件是重要的凭证。5个村中杨柳村未办证的比率是最低的，但是也接近50%，其原因值得我们进一步去思考。笔者认为造成当前这种承包证、宅基地使用证(房屋产权证)办证率低的原因有三点:一是相关部门管理的不完善，“两证”的宣传不到位;二是住户对土地证件没有正确的认识，不愿意办证;三是历史原因，部分住户的宅基地是继承祖辈的财产得到的。此次调查的主要原因就是确定生态移民的户数与地点，由于相关证件的缺失，实施生态移民工程时如何保障住户的土地权益不受损害成为三峡工程后续工作规划中需要注意的重要问题。而对于今后的管理来说，这种现象必须要彻底改变。

(三)房屋结构有待调整，宅基地超标现象普遍

当前土木结构和砖木结构的房屋仍然占着一定的份量，从安全性、稳定性和舒适性的角度看，砖混结构、钢筋混凝土结构是今后修建房屋的主要类型，因此当前屏障区内的房屋结构有待调整。从每户的面积看，大小差异很大，小至30m2，大至697m2，但主要集中在100～200m2，占有效调查户数的62.91%。《重庆市农村宅基地管理办法》规定:山地丘陵区，村址在平原地上的，每户面积不得超过132m2，依此规定将有470户超过这一标准，占有效调查户数的30.11%。大量超标的宅基地占用了大量的土地，使农村宅基地管理办法制定的标准难以执行，甚至可能使宅基地面积超标行为盛行，使农村宅基地建设面积呈扩张的趋势;同时屏障区内沿路建房的现象比较常见，以致公路两侧的耕地被大量的用于宅基地的建设，使耕地的数量大量减少，对原本农用地就很紧张的区域来说，用地压力日益增加。

(四)地灾导致土地减少

土地是国家赋予农民的社会保障载体，失去土地意味着农民失去:①可再生产资料;②就业机会;③稀缺性资源增值成本;④风险抵押资本;⑤后续继承使用权等［4］。因此，土地是农民的保障。然而存在一些非人为因素造成土地资源减少，如滑坡、泥石流等地质灾害。三峡库区是我国历史上滑坡、岩崩等重大地质灾害的多发区之一，近年来在云阳、秭归、武隆、丰都等地就多次发生大滑坡［5］。此次调查的区域，共涉及9个滑坡地带，307户受到了不同程度的影响，有的甚至是整个村民组都受到了影响，尽管有些滑坡地带已经进行了治理，但是这并不能彻底解决这些住户的实际问题。同时，这些区域在降水量较大的季节还可能产生泥石流、崩塌等地质灾害，因此必须妥善处理这些受影响的住户。

(五)人居环境有待改善

随着新农村建设的开展，农村居民点建设是改善农村面貌、提高农民生活水平的一项重要的措施，同时也有利于土地资源的利用。然而，农村居民点土地利用现状比较粗放无序，农户居住仍呈零散分布状态，导致道路、自来水、电力、广电、通信、环保、文化等基础设施的配套半径拉长，资源共享程度低下，建设运行成本大为增加［6］，以致农村基础设施陈旧落后，基础设施缺乏，环境杂乱无章。居住环境对于每个人来说都是住房选择的重要因素，然而当前调查区域内的居住环境十分不理想，其居民点现状可以概括为少、小、不均衡，而且表现在赶场的不便，教育质量低，农村卫生环境差，饮水，“一池三改”等诸多问题。

三、对策建议

此次规划的目的是生态屏障区、库周绿化带内生态移民数量的确定，需要根据规划的要求、土地的承载能力、环境容纳量确定生态移民的数量。因此在对策建议的提出时，必须要体现这一点，据此笔者提出了以下建议。

(一)贯彻执行相关法律法规，加强农村土地管理

相关的法律法规对农村土地利用、管理进行了规定，为农村土地的合理有效利用以及有序高效管理提供了法律保障，必须一丝不苟地执行。严格进行农村宅基地建设的审批管理，杜绝非农用户宅基地申请获批的现象出现;建立并完善农村宅基地流转市场，明确宅基地流转的条件、范围和对象;对于那些已经取得宅基地使用权的非农户，采用征收宅基地使用费的方式进行管理，建立农村宅基地退出机制。按照《土地承包法》的规定，只能是本集体经济组织的农户才可以承包土地，因此对于那些非农户所拥有的承包地必须予以收回，并重新在本集体经济组织内发包。

(二)改进土地证件管理，明晰相关产权

宅基地使用权证、房屋产权证以及农村土地承包证有着和身份证一样的作用，它们表明了宅基地、房屋或者承包地的使用者，是土地身份的证明。因此必须完善基层的土地管理与承包地的发包工作。规范对宅基地使用权证、房屋产权证以及农村土地承包证的管理，要严格发证程序、规范证书填写，建立发证档案，健全发证手续［7］，核查土地面积，按时发放相关证件;加强相关法律法规的宣传，提高农民对土地证件及管理的认识，督促未办证的农户补办相关证件，及时开展证件的换发工作。

(三)建立农村宅基地规划制度，引导农村宅基地使用

宅基地建设是农村建设用地的主要构成部分，当前的遍地开花以及超标用地的宅基地利用现状要求必须将宅基地纳入农村建设用地的规划范畴，编制乡村宅基地利用规划。结合当地土地利用规划与三峡库后续工作规划，建立包括房屋结构、分布、人口总数、人均宅基地面积、规划实施的保障措施以及相关配套设施建设等内容的农村宅基地规划制度，充分发挥规划的控制和引导作用，严格控制农村宅基地超标以及过度占用耕地的外延扩张趋势。

(四)加大地质灾害防治力度，保护农户生命

财产安全滑坡、泥石流、崩塌等地灾的发生不仅威胁人民的生命财产安全，也会造成土地尤其是农用地的减少，因此必须通过相关的措施予以控制和防治。首先必须进行工程治理，以保证当前住户的安全;其次，从长远出发，必须将处在危险区域的住户进行搬迁，以彻底解决安全隐患，对相关区域进行降坡处理;此外，不管是进行工程治理还是进行搬迁避让，对于潜在危险区域，以“3S”技术为支撑，建立监测和预警机制［8-9］，以保证生命和财产安全，同时可以充分利用农用地资源，提高土地利用效率。

(五)完善农村居民点建设，加强配套设施

增加居民点的建设和管理力度，对原有的居民点进行适宜性分析，对于不适合保留的居民点，选择合适的位置，进行整体搬迁处理或合并到其他居民点;对于适合保留的居民点继续进行经济、土壤与环境容纳量的分析，确定居民点可容纳的人数，最后决定居民点是进行扩建，还是进行居民的外迁。参考卫星城的原理［10］，选择一点建立相对集中的居民点区域，使其具备场镇的大部分功能;加强水、通信、环保文化等基础设施的建设，进行一池三改，发展农村沼气，建设生态家园，发展农村庭院经济，改善农村人居环境，提高农民生活质量，增加农民收入，保护生态环境［11］。

四、小结

土地问题是三峡工程后续工作规划中需要关注的重要方面，只有解决好屏障区内的土地问题，才能保障农民的切身利益，因此生态屏障区建设或者生态移民问题需要重点考虑的就是土地的问题。通过此次调查，对武隆县屏障区内的现状有了一定的认识，认清了当前存在的主要问题，同时对这些问题笔者提出了一些解决的对策建议。但是仍有一些不足之处:首先没有对“一户多宅”现象进行调查，使得宅基地问题的分析不是很充分;其次没有进行农户满意度的调查分析，以致不能清楚认识农民对相关问题的看法;此外，未进一步对各村的情况进行分析总结。以上这些不足之处是今后继续研究此类问题应该注意的方面，同时也可以对此问题继续进行深层次的讨论。

作者：张叶生 王珊 李福伦 单位：武汉三江航天房地产开发有限公司 华中农业大学土地管理学院 上海市地矿工程勘察院

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