摘要:社会主义协商民主是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。在全面依法治国下，法治化机制是保障社会主义协商民主有效运行的基础。但当前，社会主义协商民主存在法治化机制不足，主要表现为硬法法制缺乏、民众法治素养不高、宪法权威体现不足、程序不完善。通过专门法律的制定、法治思维的培养、宪法权威下的机制构建、程序化机制建设等能共同构建社会主义协商民主的法治化机制。社会主义协商民主的法治化机制构建可以更好发挥社会主义协商民主的效能，为不断发展的中国社会主义民主政治做出贡献。
关键词:社会主义协商民主;全面依法治国;法治化;机制构建
随着我国全面依法治国的逐步落实和民主政治的不断完善，民众权利意识和政治参与意识不断增强，同时，转型期的中国也出现了社会的多元化需求和复杂利益冲突。在引导民众有序政治参与、调和多元化需求和解决各方利益冲突中，应当积极、充分、广泛的发挥社会主义协商民主的独特作用。社会主义协商民主是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，它是在中国共产党领导下，对国家发展的重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策之前和决策实施之中开展充分协商，努力形成共识的重要民主形式。［1］社会主义协商民主与西方的协商民主有着本质的区别，在协商目的、政治文化、重视程度、实践程度、认识及理论来源上都是不同的。并且，社会主义协商民主由于其丰富的实践，在实践中不断的自我完善，相比于西方的协商民主更有着制度性、广泛性、系统性等诸多优势。
一、社会主义协商民主法治化机制构建的意义
1．社会主义协商民主构建是推进中国社会主义民主政治法治化建设及和谐社会创建的现实要求和直接体现。党的十八大及十八届三中、四中全会以来，把社会主义法治和协商民主提高到了制度性高度，成为治国理政的有效保障和选择。随着全面依法治国的不断落实和全面深化改革的逐步推进，社会群体中利益格局得到深度调整和优化，社会主义协商民主在其中发挥了重要作用。越是政治清明，越需要发扬民主、彰显法治，法治规范下的民主化协商是贯穿社会主义协商民主的主线，法治视阈下的协商民主目的是要实现公民有序的政治参与及各方利益冲突的有效解决。2．法治化机制构建能促进社会主义协商民主效能的发挥。法治化是保障社会主义协商民主有效运行的基础。首先，全面依法治国不仅是国家治理现代化的必然要求，也是社会主义协商民主的重要保障和稳定运行的有效选择。［2］其次，社会主义协商民主的作用发挥受法治化进程的制约，只有其依法运行，才能提高社会主义协商民主在民主政治中的功能和实效。第三，社会主义协商民主既是治理路径，也是治理过程，它是程序民主的体现，需要程序化的机制来规范与确认，进而彰显社会主义协商民主的正当性。3．社会主义协商民主法治化机制构建蕴含着重要的政治价值。民主是法治的前提，法治是民主的保障，制度自信源自于该制度与时俱进的自我完善机制，在坚持社会主义协商民主理论体系完善与实践形式创新下，相信社会主义协商民主通过法治化机制构建可以为不断发展的中国社会主义民主政治、中国特色社会主义制度做出更多更大的贡献。此外，通过法治化的规范和确认，可以更好发挥和输出社会主义协商民主的优越性，为中国政治文化的对外交流做出贡献。
二、社会主义协商民主法治化机制的不足
社会主义协商民主法治化机制不足主要表现在硬法法制缺乏、民众法治素养不高、宪法权威体现不足、程序不完善等。1．硬法法制缺乏。软法(softlaw)是指由共同体成员协商一致同意制定的，由成员自我约束来保证实施的行为规范;硬法(hardlaw)是指由共同体中拥有权力的主体制定的，并由该主体的强制力保证实施的行为规范。［3］目前，社会主义协商民主主要是软法的规定。相比于硬法，由于软法的创制相对宽松，不仅会导致强制性和具体操作性不强，还可能会使软法理性不足甚至对法治造成负面影响的情形。正因为软法的刚性不足，在协商的内容、方式、规则、程序、效力等具体问题上还没有固定下来，协商民主需要由柔性到刚性、一般性要求到可操作的行动遵循。［4］社会主义的协商渠道很多、协商形式很丰富。如中国人民政治协商会议主导下的人民政协协商民主是社会主义协商民主的绝佳制度体现，其作为一个专门的制度性协商机构，这为关注并试图理解中国式民主的人们提供了视角。作为社会主义协商民主最主要的制度性平台，我国宪法序言虽规定“中国人民政治协商会议是具有广泛代表性的统一战线组织”，但这一规定仅明确的是人民政协的政治地位，没有确切其法律地位。由于缺乏专门的、强制力保证实施的人民政协法制对它进行确认，其地位在法律规定上不确切，应通过专门法律进一步明确政协在社会主义协商民主体系和过程中的角色定位。［5］通过硬法法制来保障和规制人民政协协商民主的有序开展，可以使其作为一项国家制度和国家治理机制的作用得到更好发挥与体现。2．民众法治素养不高。国人良好的法治素养是社会矛盾化解、社会关系协调、诉求合理表达、民众有序政治参与的内在基础。因中国几千年的人治传统与思想，至目前而言，国人法治信仰、法治理念、法律知识等法治素养还不高。不仅是普通民众，一些国家工作人员，特别是领导干部依法办事观念不强、能力不足，全民法治观念需要增强。［6］社会主义协商民主中法治素养不高体现在:首先，参与主体缺乏对法治的认可。在需要对话协商的事件中，民众往往容易选择过激手段，而摒弃法治的方式去解决问题。一些领导干部喜欢采用惯常的、行政化的堵、压、拖等方式去解决矛盾冲突，与民众坐下来交谈的意愿还不强，更不愿用法治的方式去解决问题。其次，法治思维缺乏。法治思维是指以法治理念和法治精神为导向，运用法律原则、规则和方法思考和处理问题的路径与过程。［7］当前，法治思维还没有沉淀为国人文化素养、思维理念、行为习惯的有机组成部分。法治也还未成为国人的一种生活态度和生活方式，在协商民主过程中，还没有完全用法治的理念来考量协商的地位和功能。如部分政协委员民主监督意识不强，除了与当前政协相关法律制度及其运行机制欠缺外，还与部分政协委员法治素养不高有关。3．宪法权威体现不足。全面依法治国首先是依宪治国，全面深化改革下的中国必然是法治之治，法治之治的核心是宪法权威在全社会中的彰显。当前，社会观念多元化、社会利益交织化、社会矛盾复杂化，协商成为中国民主政治有序开展的必然组成部分，宪法应当成为社会主义协商民主开展的最权威保障和体现。首先，以宪法为统领的法制机制还未完全建立。宪法在政党协商、立法协商、政府协商、政协协商、基层协商等各协商平台中的权威性、规范性体现不够。社会主义协商民主除了在硬法上的缺乏，宪法在社会主义协商民主中的法治统领地位还没有充分体现出来。其次，社会主义协商民主在宪法文本中反映不足。在宪法层面，社会主义协商民主的性质、法律地位、作用等还缺乏明确规定与定位。协商对执政党还没有法律上的有效约束力，各类协商的结果、民主化的监督在实施上还主要靠执政党的自觉性和积极性，社会主义协商民主在宪法中进一步的确认有待体现。4．程序不完善。现代民主是一种程序民主，即民主是在一定的程序化框架和特定的程序化规制下开展与落实。法治是法律秩序的一种管理功能，是一种程序架构，程序是社会主义协商民主法治化的重要内容。当前，社会主义协商民主程序还不完善主要表现在:首先，程序机制缺失。如哪些问题必须协商、哪些问题可以协商、谁能参加协商、什么时候开始协商、协商议题应提前多久告知参与各方、协商采用什么规范形式、协商结果如何落实、落实情况如何向上反馈、协商不力或违法协商应承担何种责任、责任如何追究，都还没有具体的、明确的程序机制可循。其次，法制规范缺乏。社会主义协商民主的原则、参与主体、协商范围、方式、途径等缺乏具有程序化的、规范性的法制规定。由于缺乏程序化、规范化机制，导致各层级、各地区的社会主义协商民主开展不平衡，协商存在随意性、形式化、表面化，常出现以通报、部署工作等代替协商。当前，亟需通过程序化机制建设来彰显社会主义协商民主的正当性。
三、社会主义协商民主的法治化机制构建
为有效发挥社会主义协商民主的独特优势，法治化机制构建成为我国加强社会主义协商民主建设的现实课题。但社会主义协商民主的法治化不可能一蹴而就，也不应该是“单兵突进”，它是一个不断完善的、呈系统性的法治机制。一是需要专门的法制进行规范和保障，二是通过法治思维的培养来树立国人的协商理念，三是通过宪法来突显其重要性，四是以程序化机制建设为依托来彰显其正当性，从而形成立体化的法治化机制。1．专门法律的制定。法制不仅具有工具理性，同时具有价值理性，社会主义协商民主的法制是实现其法治化的基础，应当通过硬法来规范、保障和引导，并借助软法与硬法并行，确保其有序开展。因为软法的优势主要在于其更加多样化、更富弹性，而相比于软法，硬法具有更强的约束力和规范性，其法律效益和权威性更强，社会主义协商民主的法律法规体系的构建需要这两方面的共进，但应该以硬法为主。［8］首先，制定专门法律。在特定的环节、层面制定若干硬法规范，有助于协商民主进一步制度化、规范化和程序化，有利于更为有效地发挥其自身的作用。［9］当前，社会主义协商民主主要由宪法序言、政协章程、会议纪要、各种规章制度等组成，专门性法律缺失。应制定专门法律来规范各类协商渠道的参与主体、内容、权利、义务、权力、责任、方式，以及明确社会主义协商民主的内涵、地位、性质、任务、基本原则等。在美国就有《协商行政立法法》这样的专门法律，［10］我国应适时制定专门的《社会主义协商民主法》，或先制定《人民政协协商民主法》。以《人民政协协商民主法》为例:通过专门法律使人民政协协商民主由政策化逐步向法治化转变，明确人民政协在社会主义协商民主体系和建设过程中的法定角色定位。把涉及人民政协的意见、办法、章程等上升为专门法律，以确保人民政协协商民主不因领导人意志或想法的变化而改变，不仅实现人民政协协商民主的制度化，最终要达到法治化的目的。其次，大力研究和制定社会主义协商民主的党内法规。社会主义协商民主的法制不仅是具有立法权限机关制定的法律，还应包括党内法规。应积极把党内相关政策、实施意见、规章制度等通过法定程序上升为全国性法律，使社会主义协商民主有更充分、普遍、成熟的法制保障。2．法治思维的培养。法制的建立价值需要法制的有效运行来体现，法治思维是法律制度价值和作用发挥的内在要求。因此，要有效发挥社会主义协商民主的作用，就应积极培养协商主体的法治思维、法治意识、大局观念。通过法治思维的培养，引导协商人员理性、克制的表达和参与。具体到培养途径:首先，坚持党的领导。我们需要在党的领导下，运用法治思维落实协商民主，不断探索和创新协商民主的形式，用法治化手段和思维保障协商民主的有效开展。其次，固化和宣传社会主义协商民主的价值。社会主义协商民主所蕴含的价值应得到清晰的确立，通过法治途径促进其功能的有效发挥，［11］重视社会主义协商民主所蕴含的价值在社会中的宣传，并注重富有成效的协商模式的总结和推广。再次，做好民众法治素养的提升。民众是社会主义协商民主的重点，社会主义协商民主的实质就是要实现民众有序的政治参与。具有以法治思维为根基的法治素养是民众有序参与的基础，应积极培养、提升民众的法治思维，让民众认识到运用协商方式解决矛盾冲突的必要性和有效性。再其次，国家公职人员法治思维的培养。要特别注重对党员、领导干部法治思维、法治精神、法治意识的培养，各级、各地党政领导干部要积极运用法治方式，主动、带头的推进社会主义协商民主在法治下开展。最后，注重现代法治和传统文化的有效结合。社会主义协商民主中的法治精神应与中国传统的儒家文化、和合文化相结合，以共同促进社会主义协商民主的开展与落实。通过现代法治与传统文化的有效结合，不仅可以促进社会主义协商民主的发展，也是更好适应转型中国的需要。3．宪法权威下的机制构建。宪法是构建社会主义协商民主的最高法律权威，它是实行和发展社会主义协商民主的规范性核心，应尊重宪法作为社会共识的重要价值，运用宪法设计的协商民主制度，使社会主义协商民主在宪法权威下开展与运行。［12］首先，宪法应当成为凝聚社会共识的价值内核。如政治协商是由宪法规定的制度性安排，它是制度性民主的直接体现。应将社会主义协商民主、全面依法治国和宪法体制并进发展，以探索法治中国的新路径。这是因为宪法作为社会主义协商民主的场域，同时作为全面依法治国的核心，在实现二者的互动耦合中承担着重要作用:一方面，宪法明确了社会主义协商民主的发展方向;另一方面，宪法汇聚了作为社会主义协商民主最广泛、最主要渠道的人民政协制度与人民代表大会制度及中国共产党的领导这一最基本规定性。［13］其次，通过宪法彰显协商的平等、主动与互动性。我国宪法仅确立了中国共产党领导下的多党合作和政治协商制度，就协商民主本身而言，应强化各参与主体的平等性。同时也不能把中国共产党的领导理解为整个协商过程均由中国共产党来发动，在协商议题的设定、程序的开展、结果的落实等方面，应更加明确协商主体间的主动性与互动性。［14］通过宪法规定，树立与彰显中国共产党领导下的各协商主体间的平等、主动与互动性。再次，宪法的最高权威性。以宪法为统领，在社会主义协商民主的专门法律中对参与主体、协商内容和开展程序等的规定应体现宪法的原则和精神，从而突显宪法的最高权威性。4．程序化机制建设。程序正义是实体正义的基础，在全面依法治国下，社会主义协商民主除了需要完善的法律制度，还需要程序化机制来加以规范。社会主义协商民主应充分重视程序正义的关键作用，只有在先定的程序中开展，才能使协商过程达到平和、协商结果各方接受。否则，即会减损协商的法定效力，阻碍协商结果的落实。首先，重视程序机制。程序正义是民主政治的重要内容，社会主义协商民主本身是一种以宪法法律为中心的程序体现。重视程序机制建设可以使相关协商得到有效开展，如一些享有立法权的地方就立法协商进行了大量探索，提高了立法质量的同时，也暴露了大量问题，大量问题的出现相当程度上是因为有些地方的立法协商活动未能构建起一套法治、民主、公开、高效的程序化机制。［15］其次，机制构建。一是通过各类、各级的协商民主纵向连接、横向联动，构建程序合理、环节完整的社会主义协商民主程序机制;［16］二是通过公开协商流程，透明协商过程，使社会主义协商民主做到公开、透明，从而达到程序化、标准化。社会主义协商民主通过构建程序合理、环节完整的程序化机制，确保其有制可依、有章可循、有序可从，进而增强社会主义协商民主的实效性。再次，协商的知情权、参与权。在各类协商中，特别在基层协商中，不仅要做到协商的事务、过程和结果公开、透明，还要让协商的各利益相关方能够提前知情协商将要开展。并且让各利益相关方能有表达自身关切的机会，而不是结果告知或内定在一定人数的范围内开展。［17］最后，协商反馈和责任承担机制。一是社会主义协商民主应当建立协商反馈机制，规范反馈程序，明确责任部门和责任人，对协商中提出的意见落实情况或对不能落实的原因进行相应的说明和反馈。［18］二是通过配套的督查制度，定期开展督促检查，做到反馈机制的常态化、动态化和程序化，从而达到反馈机制的实效。三是构建起社会主义协商民主的法律责任规范，做到协商不力、违法协商的责任承担有法可依。程序化机制建设不是孤立的，它应当与社会主义协商民主的法制建设、国人的法治思维培养、宪法权威的彰显结合起来，形成立体化的社会主义协商民主法治化机制。以政协协商的程序建设为例，其要发挥作为专门协商机构的作用，把协商民主贯穿履行职能的全过程，不断提高人民政协协商民主的制度化、规范化和程序化水平。［19］首先，应重视人民政协监督的法定程序和刚性约束力的构建;其次，规范人民政协参政议政的法定机制和建议程序，并建立以程序化结构为重点的政协协商民主法治化体系;再次，完善政协委员的考评和退出机制，使政协委员的身份不仅是一种荣誉，更应当权责一致。再以专题协商的程序建设为例。有学者指出当前专题协商目标与协商实效之间存在一定的张力，导致这种局面出现的重要原因在于程序规范的缺失。建议应通过选题确定程序、实地调研程序、全面协商程序、信息反馈程序、跟踪问责程序等专题协商的综合性程序设计来落实协商实效。［20］当前，我们应客观认识现有社会主义协商民主法律条文碎片化、规定政策化、法律规范形式化等问题。［21］在实践中逐步健全与完善，并且要充分认识到社会主义协商民主法治化的系统性、领导力量和依靠力量。犹如有学者指出，社会主义协商民主的法治化是一项全面而系统的工程，它需要理性、科学地研究，又需要法治理念、法治思维的引领;既需要中国共产党领导下的自上而下的示范引领，又需要依靠民众自下而上的不断推动，同时需要借助人民政协的法治建设从里到外的带动，从而实现社会主义协商民主的理论发展和实践创新。
作者：姜雪来 彭世杰 单位：中共海宁市委党校 中共嘉兴市委党校