摘要：村规民约是实现村民自治管理的重要方式。农村生态环境保护与建设作为一项备受重视的村务管理工作，问题日益突出，除制定科学的环境保护立法之外，村规民约对农村生态环境保护的规定与实践起着不可忽视的调整与约束作用。基于贵阳市三个少数民族村寨的考察分析，讨论村规民约对农村生态环境保护的内容规定、保护现状、存在问题、农村环境保护中多重因素互动影响等方面的作用，优化农村环境保护资源的整合，发挥村规民约在农村生态环境建设中的价值。
关键词：村规民约；农村环境保护；实证分析
随着农村经济产业链的不断发展，生态环境问题日渐突出，严重影响着村民的身心健康。因此，生态环境保护作为村民自治管理的一项重要任务备受重视。《中华人民共和国环境保护法》为农村环保执法提供了最直接、最基础的法律依据。除此之外，还涉及很多单行的规范性法律文件如《中华人民共和国清洁生产促进法》等。但是，如果意识不到我国农村环境保护特殊性之所在，即使对《环境保护法》进行制度、理念上的修改，对农村环境保护也没有太大裨益［１］。我国著名学者谢晖教授认为，在农村、田间，以乡规民约为代表的乡间约定，仍是中国农村最基层组织中用以治安管理、化解纠纷的主要形式，法治这一形式并未如期带来变化。因此，为实现对农村生态环境的有效治理，将地缘与血缘等因素结合，立足于本土法治资源基础上突出村规民约对环境保护的作用。通过对贵阳市三个少数民族村寨村规民约及其生态环境保护基本情况的考察分析，笔者以此为切入视角，从村规民约的基本理论研究到村规民约对生态环保发挥调整作用的因素衔接进行陈述、分析、推理、总结，力求实事求是，一切以实践调查结果出发，客观叙述问题的真实原貌。
一、村规民约概述
村规民约并不是现代社会的产物，学术界普遍认为我国古代时期已有村规民约，《吕氏乡约》是我国历史上第一部成文的村规民约。现代村规民约的订立与发展与村民自治制度的实施密不可分。村民自治制度是村规民约实施的制度基础，村规民约保证村民自治制度的贯彻落实，虽然当前国家的实际控制能力已能够完全渗透到乡土社会，但也不能完全消除社会自治力量的客观存在。因此，村规民约是国家政权力量控制与村民对本村村务实现自我管理、自我教育、自我服务、自我监督之间矛盾的有效平衡点。现代的村规民约许多是由过去的宗族法规发展、演化而来的，尤其是那些同姓的自然村寨，直至今日它们仍然与宗族法规部分重合［２］。我国少数民族村寨，因经济、历史、交通等多重因素的影响，其制定的村规民约中蕴含着十分突出的民族文化，从某种程度上说，村规民约比国家法律更实际地规范着村民的日常生活。文章选取的贵阳市三个少数民族村寨陇脚村、马头村、王岗村的实际情况便是很好的例证说明。村规民约的概念有广义与狭义之分。前者泛指一切乡土社会所具有的国家法之外的公共性规则，而后者则仅指在国家政权力量的“帮助、指导”下，由乡民们“自觉地”建立的相互交往行为的规则［３］。由此可见，现在的村规民约具有官方与民间双重属性，是国家与民间社会相互影响共同作用下的产物。中国乡土社会的发展与变迁受国家法的指导与影响越来越大，这是不争的事实。结合村规民约的理论要素与贵阳市三个少数民族村寨村规民约的实际考察分析，村规民约具有如下功能。第一、村民自治功能。民主管理是村民自治制度一项重要内容，村规民约是实现村民自治重要的途径，有效推动着村民自治实践。如陇脚村的村规民约宗旨之一即“为打造文明示范村，把我村建设成为特色鲜明的生态优良村，经村民议事会讨论通过，制定本村村规民约”。村规民约是村民自治制度实施情况的缩影，其制定程序是否合法、内容是否完善以及实施是否到位都是村民自我管理、自我约束、自我发展的生动体现。因此，村民自治功能是村规民约的首要也是最重要的功能。第二、促进国家法律、政策的贯彻实施。与过去相较，当代国家法律及政府政策的影响力与执行力对少数民族村寨的影响更为直接和深入。但少数民族地区因历史文化原因仍保留着自身的村寨管理方式与规则，如苗族地区的寨老制度等。国家法律及政府政策仍需在充分尊重少数民族习惯基础上加以贯彻落实。村规民约便承载着重要的调节功能，既要体现国家法律政策精神又要结合本村特色。文章选取的三个少数民族村寨均位于贵阳市乌当区，乌当区为贯彻落实贵阳市委、市政府制定的《贵阳市农村环境综合整治三年行动计划（２０１５年—２０１７年）》，响应全市的农村环境综合整治工作，呼吁广大市民群众自觉成为“农村环境综合整治”的示范员、宣传员、监督员。在政府政策的指导下，各少数民族村寨不仅在村规民约的制定与完善中有所体现，因部分村寨适宜生态旅游经营，在生态旅游经营户经营公约中也应规定与完善。第三、法治功能。现在社会中的法治，从形式上讲是规则之治，即所有重要问题都要遵照预先制定的规则办理，法治的价值追求是民主和公正，社会应按照正义的规则进行治理［４］。村规民约的制定即规则之治的重要体现。一个自然村寨的村规民约虽只在该地区具有普遍效力，但有时其权威性甚至高于国家法律的影响。笔者在对贵阳市几个少数民族村寨调查研究时了解到村民们仍然保有“村务问题村内解决”的观念，由此可见科学地制定村规民约十分关键。村民可以清楚地认识到村务管理及其他法治社会的运作方式及其规律，一部严谨、完整、合理的村规民约即促进村寨的规则之治。村规民约具有制定程序上的科学性、内容的公开性与形式的严谨性。村规民约是村民自治制度推行与发展的重要载体，农村生态环境保护属于村民自治管理重要内容之一，也是村规民约规定内容中必不可少的条款。文章选取贵阳市乌当区三个少数民族村寨（主要以布依族为主）为研究对象，其中马头村森林覆盖率达７０％；王岗村森林覆盖率达８０％以上，试点运用节能灯，“人工湿地”污水处理设施也有很大成效；陇脚村以丰富的天然林和水资源，动植物种类丰富，生态良性循环等为突出特色。当然，随着村寨的发展，不可避免地出现生态环境问题，如生产生活垃圾污染已严重破坏生态环境，影响了农产品的品质。农村生态环境的保护与村规民约的制定与实行息息相关。
二、三个少数民族村寨的村规民约与生态环境保护
（一）村规民约对生态环境的保护
陇脚村制定的村规民约中第１３条规定：“保持自家干净整洁，维护公共卫生和村容寨整洁，做到垃圾不乱倒、粪土不乱堆、污水不乱排。”第１４条规定：“门前‘三包’义务投工，按户定责，包设备完好、包树木花草成活、包卫生清洁。”由此可见，陇脚村主要针对村容村貌问题进行整治。陇脚村的村规民约共２１条，虽然仅有２条涉及生态环境，但能明显展现出村寨治理的突出生态问题。但该村规民约并未规定不遵守规则所应承担的责任，因此在执行时对违反村规民约规定的村民进行处罚便不易操作。王岗村的村规民约中共有１７条规定。其中，第５条涉及水利设施的保护；第６条规定严禁乱砍乱伐山林树木及毁林开荒；第７条规定要保护好退耕还林还果；第８条规定严禁非法开山、采石、挖矿、打砂；第１３条规定有意将牲畜放入果林、大棚等行为的处罚；第１４条规定了乱堆乱倒垃圾、杂物的处罚规定。共有６个条款涉及生态环境保护的内容，所占村规民约条款比例较大，内容丰富。王岗村以发展旅游为主，对生态环境建设自然有更高要求，别样的村寨特色是发展旅游业的制胜法宝。“以发展促文明，以文明求发展”是该村的重要发展宗旨。马头村为建设环境优美的村寨，制定了《马头村新寨环境卫生公约》。该公约有８项条款，在以“讲卫生为荣，不讲卫生为耻”的观念指导下，要求村寨居民敢于同不讲卫生的行为作斗争，并主要强调村寨的垃圾堆放与处理问题。在公约的指导约束下，马头村开展了新寨环境卫生评比工作，评比分为优良中差四个等级，并将评比成绩在村寨宣传栏处公开公示，使公约发挥最优的约束作用，督促村民严格遵守公约，积极履行保护村寨卫生环境的责任。
（二）村规民约中的惩罚性条款之规定
陇脚村的村规民约内容缺乏具体的可操作性，面临流于形式之嫌。相比之下，王岗村对于村民不履行农村生态环境保护义务设置的处罚性条款较多。如“针对乱砍乱伐、盗伐毁林开荒者，情节较轻的，立封山碑并杀猪请客，情节严重的非法盗运木材者将按３０００元～５０００元处罚。”又如“对乱堆乱倒垃圾、杂物，不听劝告的，处以５０元～１００元的罚款”等。该村村规民约的内容规定较为具体明确，对违反环保责任的行为有明确的针对性，易于操作与执行。再如马头村的新寨环境卫生公约规定：“对不履行环境卫生的给予批评教育，曝光并责令其改正不道德行为；违反公约屡教不改情节严重者，给予５０元的经济处罚；如有一直不履行的，村委会将有权不给予办理其相关事务。”除此之外，乌当区对景区内乱砍乱伐、攀折树枝竹笋、挖药材、毒鱼、网鱼、爆鱼等行为规定违者罚款２００元～１０００元，对举报者奖２００元。这一规定张贴在景区入口处，针对不履行农村生态环境保护义务的行为人，村规民约大多以处罚性条款力求达到约束效果，因此惩罚性内容居多。
（三）其他单约性村规民约条款之规定
因国家政策调整以及社会环境发展变化之需，一些村规民约规定的内容落后于社会实际发展情况；或因村规民约的内容规定之局限性，不可能囊括所有关于农村生态环境问题。因此利用单约性村规民约进行规定具有一定的必要性与可行性。它们的内容大多比较单一，通常是针对某一特定事项的管理规定，其中有些规约实际上是综合性村规民约中某一条款的具体化，或者说是实施细则［４］。乌当区多个村寨以发展旅游业为主，当地很多村民以经营乡村旅舍为主要经济收入，乌当区旅游局制定的《乌当区民俗生态旅游经营户经营公约》便是对该种经营行为的规范与约束。公约要求旅游经营户做到守法守规、文明经营、朴实诚信、确保安全、公平交易、接受监督、团结协作。其中关于文明经营这一方面则要求经营户遵守社会公德，注重保护环境，杜绝脏、乱、差。除此之外，低碳旅游宣言也属一种单约性村规民约。宣言内容规定：“低碳是一种社会责任、一种行为习惯、一种品德追求。环境保护从旅游做起，绿色低碳从景区做起。让我们共同努力，争当低碳旅游宣传大使，开启低碳生活，实践低碳旅游，做低碳旅游守护者。关注生态景区建设，推广低碳旅游理念，倡导保护生态环境的责任。”无论是综合性村规民约还是单约性村规民约，即便规约名称各不相同，但均具有村规民约的性质。单约性村规民约往往根据实际需要制定，有较强的针对性与实用性。通过上述分析得出，村规民约对农村生态环境保护与建设起着十分重要的规范与约束作用，但村规民约规定本身可能存在些许问题阻碍规约调整环保行为所带来的预期社会效果，因此有必要对村规民约存在的问题及解决对策进行梳理和总结。
三、村规民约对农村环境保护存在的问题及解决对策
（一）存在的问题
一是惩罚性条款所占比例较大。以王岗村为例，王岗村的村规民约共有１７条规定，其中涉及农村生态环境保护的内容有６条，每一条都属于惩罚性条款。不仅如此，整个王岗村的村规民约都是惩罚性内容。虽然惩罚性条款的威慑作用较强，但激励性的条款规定或许会有更好的社会效果。二是村委会行使职权的合理界限问题。马头村《新寨环境卫生公约》规定：“对一直不履行环境卫生义务的农产，村委会将有权不给予办理其相关事务。”此处的相关事务具体指代哪些事务，并且因不履行环境卫生义务而涉及到该农产其他事务的办理是否会存在侵犯其他合法权益问题，村委会行使该项职权是否有违权力法定原则，是否越过合理行权界限？这些问题在村委会管理村级事务时均可能存在并发生。三是部分村规民约条款内容过于宽泛空洞，缺乏操作性。如陇脚村的村规民约以原则性内容居多，具体执行性内容的规定几乎不涉及。这样的村规民约的宏观性较强但约束力则相对欠缺。
（二）解决对策
１发挥村规民约与村民自治的互动优势我国２０１０年修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》中第８条规定：“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。”第２７条规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。农村生态环境保护是村民自治的一项重要内容，村民自治为村规民约的提供了发挥功能的空间，村规民约在村民生态环境保护实践中得以完善与发展。”２培养村民关于环境保护的自觉意识与自觉行动村规民约的制定要尊重各地的风俗习惯，制定程序要民主、科学、合理，使村民自觉保护生态环境并付诸行动。如法国社会学家孟德拉斯所认为的，他们会将此视为理所当然的生活和工作必须遵循的正常方式［５］３７。即不仅仅是一个对规则之内容的了解，也不仅仅是懂得“遵守规则”意味着什么，而是把规则当做自己行动的理由和动机［６］１２５。只有被信仰的村规民约才能更好地发挥功能。３激励性制度的合理使用村规民约按性质划分属于国家法的范畴。法律不仅具有惩罚功能，还应具有激励功能。激励性制度的合理使用往往会起到事半功倍的效果。如乌当区为打造生态旅游精品项目，会进行示范户的评比与奖励。在一事一议制度的指导下，对生态环保建设实行财政奖补政策。如马头村生态河床的修建、移动式垃圾箱的安装、村寨特色生态花池等项目的奖励与补助。在立法过程中激励性制度的使用应引起足够重视并合理运用，应扭转“只有严惩才能奏效”的错误观念。４正确处理好村规民约与国家法的关系村规民约的制定不得违反现有的法律原则及法律制度。内容与制定程序两方面都应遵守国家法律的有关规定，不得违背宪法与法律。同时，法律也应尊重村规民约，赋予村规民约制定与运用的合法性基础。因环境问题不断发展变化，环境保护村规民约应更具前瞻性，国家法律应明确规定村规民约的修改机制，包括提案、分析、修改、通过等多环节以保证环境保护村规民约修改的时效性与适用性。
四、结语
文章采取实证研究方式，通过对贵阳市乌当区三个少数民族村寨村规民约关于农村生态环境保护的规定与现状进行调查分析，不以理论原理先入为主“迎合”实际情况，而是以客观现实为基础，结合相关的理论知识从而形成文章体系。农村生态环境保护需多重因素共同互动共治，诸多实例证明，村规民约属于法治保护资源之一，对农村生态环境保护建设是有效的，因为环境保护对每个国家来说都是不断更新发展的新课题。基于我国国情，对村规民约的重视就显得十分必要，从而使村规民约在农村生态环境建设中发挥最优作用。
参考文献：
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［５］孟德拉斯．农民的终结［Ｍ］．李培林，译．北京：社会科学文献出版社，２００５．
［６］童世骏．批判与实践：论哈贝马斯的批判理论［Ｍ］．北京：生活•读书•新知三联书店，２００７
作者：沙苗苗 单位：北京理工大学法学院
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