一、城乡二元户籍制度的产生背景以及深度影响
1．重工业优先发展下的必然。要在一个落后的农业国家保证重工业体系的建立和发展，国家不得不把有限的剩余力量集中到重工业部门上。最可行的方式便是利用农产品统购统销，以低进低出的方式把农民的剩余转移到城市，让城市优先发展重工业。而农产品统购统销的政策，农民的利益受到了极大的威胁，农民开始闹粮，造成“人人谈粮食，户户要统销”的社会恐慌，许多青壮年劳力纷纷涌向城市另寻出路，城市人口激增:城镇人口从1954年的2200万增长到1955年的2500万再到1956年的3000万人，这个速度是惊人的。而城市因为发展资本密集型的重工业，不需要很多的劳动力，再加上农村人口分享了很多对城市居民的补贴或因无法就业的农村游荡人口在城市造成的不良影响(如偷窃，斗殴等)给城市造成了极大的负担。在这样的情况下，1958年1月，中国政府开始对人口自由流动实行严格限制和政府管制。第一次明确将城乡居民区分为“农业户口”和“非农业户口”两种不同户籍，至此，中国的两元户籍制度从形式到内容开始登上了历史舞台。而事实上，在1954年，中国颁布实施第一部宪法中，还规定公民有“迁徙和居住的自由”。所以即使中国有户籍制度的传统，但却是不限制人民的迁徙和居住自由权的。1958年的政策实际上是为了更好地优先发展重工业而衍生出来的一项措施。至1975年，宪法正式取消了有关迁徙自由的规定，此后一直没有恢复。这在法理上民众失去了有力的堡垒，更推进了二元户籍制的发展。回顾历史，可以看到当时的户籍政策制定是这样的:公民迁出本户口。管辖区，必须在迁出前申报迁出登记，领取迁移证，注销户口。公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明、学校的录取证明或者城市户口机关的准予迁入证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。随后，更是规定农村以合作社为单位发给户口簿，合作社以外的户口不发给户口簿。这样严格的户籍制度，特别是对农民的严格户籍限制让人匪夷所思。但是这正是因为国家坚定不移发展重工业才产生的结果，为了有效保证农村的农业生产，积累足够的剩余以维持重工业的发展，所以才因时因势而制定的政策。这样的政策有效保证了农民数量不减少，使得农业生产不至于农村人口数量的大幅下降而减产;再者，因为二元户籍制度严格控制了农民的迁徙，城市的人口得到了控制，这对国家给予城市补贴和调动城市劳动力优先发展重工业是非常有利的。可以说，城乡二元户籍制度是优先发展重工业战略的不可分割的组成部分，发展重工业才会衍生出这样的二元户籍制度。改革开放之前，在优先发展重工业后，可以说我国确实取得了很多成就，短期内迅速地动员和集中起了有限的社会能量，进而在基础设施上的建设异军突起，发展迅速。在一些领域取得了令世界瞩目，尤其是令西方国家恐慌的成就。例如，60年代，在国家综合实力还相当落后的情况下，先后试爆了了核弹氢弹;70年代卫星上了天;铁矿工业，汽车工业也得到了很快的发展。所以，在初期，由于重工业的发展加大了对劳动力的需求，因而增加了城市人口。据公开的数据，1953年至1960年，城市化率增长近6个百分点，由14．85%提高至20．74%。2．城乡二元户籍制度现状。1978年十一届三中全会后，确立了改革开放的基本政策。理论上，在随后的1988年，“国际大循环经济发展战略”成为中国主流宏观经济发展理论。据此，政府发展策略有了重大变化，即，我国不再以优先发展重工业为发展战略，转而主张逐步通过发展劳动密集型、出口导向型的加工业务来进一步开放中国的沿海地带，发展中国经济。这样的政策，从理论上来说，实行劳动密集型产业需要大量的劳动力，而城市劳动力缺乏必然在城市中形成一股拉力，让农村的劳动力转移到城市中来。与之相应的是，二元户籍制度便成了绕不过的桎梏。那么，改革开放后的户籍制度是如何的呢?1985年7月的《关于城镇人口管理的暂行规定》是如此规定的:“农转非”内部指标定在每年万分之二。居民身份证制度也在同样的背景下于1985年9月宣布实施。1997年6月，国务院批转了公安部《小城镇户籍管理制度改革试点方案和关于完善农村户籍管理制度的意见》，明确规定:从农村到小城镇务工或者兴办第
二、三产业的人员，小城镇的机关、团体、企业和事
业单位聘用的管理人员、专业技术人员，在小城镇购买了商品房或者有合法自建房的居民，以及其共同居住的直系亲属，可以办理城镇常住户口。1998年7月，从原来的随母落户发展成随父落户、住宅落户等措施。2001年3月30日撤销计划指标管理。近年来，许多地方进行了不同程度的户籍制度改革，尤其是2008年以来，各地改革加速推进。2009年中央经济工作会议在部署2010年经济工作的主要任务时明确提出:要把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务，放宽中小城市和城镇户籍限制。可以说，1978年以后，中国的户籍制度是半开放期。中央和各地方对其都进行了改革的探索和尝试，严格地说，改革的比重由中央政府主导倾向地方政府主导，各地方政府都根据本地的特点和具体情况，在不突破中央总的政策框架下探索与本地相适应的出路，出现了方式多样，模式纷呈的态势。但各地改革的重点都是把握于“户口准入”的条件，以多种具体的方式接纳外来人口入户。其入户形式归纳起来有:亲属投靠准入、投资准入、购房准入、引进人才准入、居住证过渡准入、积分管理准入、优秀务工准入等等。长期以来，由于户籍限制以及和户籍制度捆绑在一起的养老、教育、医疗、住房等制度与福利，绝大部分农民工无法在城市安居乐业。虽然颁布了多项改革政策，但值得注意的是，1975年取消的迁徙自由规定一直没有得到恢复，也就是说，在宪法层面上，农民的自由迁徙是不受保护的;允许落户城市的户口不是完全放宽的，而是有指标有上限的，并且更多偏向于管理、技术人才或是有一定经济基础、技术优势的农民。二元城乡户籍制度没有从根本上得到很好的解决。二、城乡二元户籍制度对改革开放后城市化进程的掣肘(一)中国城市化进程的个性表现一个国家的城市化进程，与它们的工业化程度密切相连。数据显示，2010年全球平均的城市化率为50．9%，而工业化率不过26．1%，两率的比值是1．95(即城市化率/工业化率=50．9%/26．1%);而中国的比值是1．09(51．3%/46．8%)。中国的工业化率与全世界的平均水平相比高出了近一倍，拿全球的情况作为参照，不难发现，中国“工业化超前、城市化滞后”的现象。很多人认为，这个数据并不能说明什么，一个国家的城市化水平与工业化水平比值掌控(当然，很多时候是无法人为控制的)在什么样的平衡点，应该“因地制宜”。未达到世界的平均值也不能说明我国的“工业化超前、城市化滞后”。以日本为例，作为一个经济发达国家，它的城市化水平也仅有60%，与我国现今50%的城市化率相差不多。但是，换一个视角，我们应该从发展速度上来说明中国城市化滞后问题。韩国作为亚洲四小龙之一，城市化快速发展始于1960年，当时城市化率仅为28%，1990基本完成城市化，用时仅30～40年。1960－1980，韩国城市化率达到57%，20年时间提高一倍。从1980－1990，韩国城市化率达到74%。反观中国，1950年城市化率仅7．3%。中国城市化快速发展始于改革开放之后，从改革开放之初的18%左右发展到现在的50%左右。笔者作为林毅夫先生的学生，有幸亲身聆听他的当面指教。林先生认为，改革开放后，中国的发展模式与韩国之前的发展模式比较相似，都是遵循比较优势发展经济的。韩国从1960年到1990年的三十年时间里，城市化率从28%上升到74%，增加了46%之多，而中国从1979年到2011年的三十多年的时间里，城市化水平只上升了32%左右，较之韩国的46%相差了14%之多。城市人口诸指标很大程度上体现了城市化水平，通过中国与韩国、日本以及其他国家的城市化进程的比较，可以从“农民要市民化，户籍要一体化”的逻辑关系反映出，中国的户籍制度严重阻碍了城市化进程。苏联在解体之前，也与我国有着相似的户口制度。它在实施优先发展重工业的战略时，为强迫农民为国家工业化提供原始积累，实行了居民证制度，只给城镇居民发放居民证，农民则没有居民证。没有居民证和其他有关证明文件，苏联公民是不能异地流动的。苏联解体后，虽然由于国家制度改变等原因出现了部分城市人口向农村回流的现象，但20年间，其城市化水平高达73%。(二)城乡二元户籍制度的历史价值和现实弊端要看到，中国在改革开放前推行的优先发展重工业战略形成的城乡二元户籍制度，在之后发展重工业的道路上起到了积极的辅助作用。历史的眼光看，二元户籍制度在当时是一个非常有效的制度:保证了生产力的全力发展。而到了改革开放之后，经济发展战略的改变，城乡二元户籍制度作为落后的生产关系的表现，与现行的经济发展模式严重不相符，具体来说主要体现在两个方面:一是户籍制度本身使农民游离于城市体制之外。他们虽然进入城市，但农民工同城市居民相比，劳动和报酬不对等，基本生活权利和义务不对称。面临着能力与期望失衡的问题。二是这项制度在改革开放前深入人心，使得一些农民失去自信，本身在思想上就觉得自己得到城市居民资格很困难，同时造成城市居民对农民和农民工产生歧视和排斥，这种思想不是一朝一夕能够转变的，而需要很长时间修复，无疑，这在很大程度上阻碍了城市化的进程。显然，城市化是实现经济发展的内需动力，它能够加速农村剩余劳动力的转移;激发投资，加快城镇的基础设施建设;推动服务业的发展。城市化也能均衡发展区域经济。我国区域经济发展不均衡的状况还没有发生根本性转变，而经济发展的要素环境已经发生了重要变化，产业与人口共同转移成为推动区域均衡发展的重要规律。从以上分析可见，工业化是城市化的原动力，城市化是工业化的助推力，人口和其他生产因素的城市集聚可以产生经济的规模化和专业化，推动经济社会的发展。显然，人口自由流动特别是农村人口的流动有着极其重要的作用，深度进行二元户籍制改革已刻不容缓。
三、城乡二元户籍制度的改革出路
(一)转变观念，积极颂扬自由迁徙的法制理念人生来不应有贵贱之分，西方发达国家从人本角度出发提出的“人权天赋”的思想值得我们借鉴。树立以人为本的核心价值观是构建和谐社会的内在要求。纵观当今世界上先进国家户籍管理(人口管理)制度，其核心内容体现了两个最基本的理念，即公民身份的平等化和平民化。自由迁徙是人类生存和发展的基本权利。随着城市化的进一步加快和社会主义市场经济的成熟，必然要求按市场需求实现人口自由迁徙。城市化的核心内涵是“人的城市化”，而人的自由迁徙如果受到了限制，城市化———人的城市化也就无从谈起。自由迁徙带来劳动力的流动，带来人的竞争，竞争的压力能够化为提高劳动生产效率的动力，也势必降低、消除制约因素带来的不公平。改革户口迁移控制制度，是实现自由迁徙的重点。(二)还原本质，强化城乡之间公共服务投入要改变城乡二元户籍制度现状，根本的，还是要还原户籍单纯的人口管理功能，而不是将其作为资源分配的依据。户籍制度的改革不仅仅是“户籍”本身的改革，而是要去掉依附在户籍之上的相关的造成社会不公平的制度。自二元户籍制度产生以来，涉及教育、住房、就业、社会保障等利益的权利就与其紧密相连，造成城乡之间差别显著，人被人为地分成了三六九等，形成了严重的社会不公。因此，要实现人的基本权利的公平和社会正义，必须还户籍以本质———人口管理。当然，有必要引导农民有序进城。另外，要改变按行政架构分配资源的制度，确立“国家有城乡，城市有大小，但人没有高低贵贱”的思想。应逐步实现城乡之间、大中小城市之间按人口比例均衡地投入公共服务，逐步实现城乡基本公共服务均等化。从城市的承载力出发，依照社会保障范围力度，对资源进行优化配置，提高整个社会的经济效率，引导农民有序进城。(三)循序渐进，建立合理的改革机制和流程操作层面上，户籍管理本身的问题并不复杂，复杂的是附加在户籍管理制度上的衍生物，因此，户籍制度改革是个庞大的系统工程。一些制度机制必须同步建成了、改革到位，诸如:要完善养老保险制度，建立住房保障机制，健全医疗卫生保险制度，健全完善社会救助和福利服务保障机制，建立完善就业保障机制，建立完善培训机制，建立完善城乡教育保障机制，完善计划生育相关政策等等。另外，还必须建立以人口信息为核心的户籍管理机制。把与人口信息系统相关的人口登记、人口统计统一起来，由政府设立专门的人口信息管理部门，独立于其他部门，为民政、公安、教育、劳动、卫生、银行、财政、计划生育等其他政府部门提供人口基础信息服务。以户口登记和户口迁移为主要目标进行户籍制度重建;取消城乡户口性质划分，推进和完善身份证登记制度，加强身份证与户口登记紧密结合，通过新技术的引进，加强身份证智能化建设。加快户籍管理立法进程，推进户籍管理法治化建设。造成当前户籍管理制度诸多问题的原因，根本的在于国家经济发展的不平衡及不发达，而产生不平衡不发达的根源在于重工业优先发展的战略。进行户籍管理制度改革，必须面对这个根源性问题。可喜的是，统筹城乡发展，从根本上解决“三农”问题，进一步实现了城融合与城乡互动，促进经济社会整体协调发展，全面建成小康社会，这是十八大确立的发展战略。在此战略指引下，中国社会必将进入一个新纪元。
作者：戴昱吉 戴钧涛 单位：北京语言大学 苏州市人民警察培训学校
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